治理現代化是重拾 東北輝煌的基石

李春苗

【摘要】新常態下東北振興不是簡單的政策扶持，而是要快速建立現代產業體系。但現代產業體系的關鍵是要有符合發展需要的治理結構保證。要打造服務型政府，按照十八大精神，盡快完成政府職能的轉變，努力推動政府行政權力在陽光下運行，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進民營經濟和混合所有制經濟發展。只有這樣，制約東北的體制機制性因素才能徹底消除。

【關鍵詞】 東北現象 治理現代化 對策 【中圖分類號】F207 【文獻標識碼】A

東北在2014年突遭經濟增速大幅回落，引發社會廣泛關注和思考。分析東北政府和企業的治理問題，有助于人們正確理解和認識“東北現象”，從而找到更有效的破解之策。

計劃經濟體制下的權力運行方式在今天的東北仍然表現得相對典型和突出，其巨大的慣性在一定程度上消解和解構了市場經濟帶來的巨大影響力和沖擊力。政府的治理行為常常帶有以下典型特征：一是權力對經濟生活直接的干預過多。從東北地區這些年經濟發展的脈絡看，幾乎每一個大大小小的決策、每一個細小行動，都是在政府一手操辦和干預下進行的，行政權力對資源配置長期以來都在起決定性的作用。二是全能型政府特征明顯。政府包攬的社會事務過多、過雜、過細，即使是社會力量可以參與和承辦得好的教育、醫療、健康、養老等公共性事務，也隨處可見政府微觀干預的影子。這讓許多社會力量止步各類公共事業之外，也沒有機會合作參與社會管理。三是權力壟斷。政府基于利益而不是服務的行政行為在職能部門和基層比較普遍，有利益的好事互相爭搶，有時還要驚動上級來協調沖突；對部門和個人沒有好處的事情，能躲就躲，能推則推。四是群眾難以行使對政府及官員行為有效的監督權。兩年來東北大大小小“老虎”、“蒼蠅”的劣跡，可見一斑。五是庸政懶政，作風懈怠。這在全國都比較常見，但在東北和經濟落后地區表現得相對突出些，政府不知道應該做什么、怎樣去作為。庸政懶政，看似渺小，實則是政府治理上的腐敗。

東北傳統的治理文化有依賴政府的強烈色彩

在東北傳統的治理文化中，有著極其強烈的對政府依賴的色彩。在上世紀90年代掀起的簡政放權浪潮中，東北的許多地方政府也在積極嘗試著把企業推向市場。為此出臺了許多政策和措施，但都沒有收到沿海經濟發達地區簡政放權后，企業活力增強和地方經濟大幅提高的效果。政府簡政放權并沒有給企業帶來經營上的活力，許多企業不習慣于成為獨立的市場主體面向市場，不習慣于在沒有政府的干預下經營，一些企業還出現了離開政府管制的拐棍不知道如何經營的尷尬現象。

當然，產生這種“東北現象”的原因很多，但重要的一點可以肯定：即在這一輪政府的簡政放權中，并沒有同時建立現代企業制度，公司的治理結構并沒有發生明顯或實質性的變化，利益（害）相關者的責任和權利都沒有明確并落實到位。在所有權和經營權并沒有分離的條件下，行使資產所有權的政府常常還要以所有權者身份干預公司的日常經營。即使是進行了股權多元化改制的企業，國有資產的所有者，在確保國有資本不流失的借口下，哪怕只有1%的股權，也要行使100%的權力。這就是前期東北企業改制過程中出現的治理亂象。本來平等地對待每個利益相關者的產權權益，是《中華人民共和國公司法》規定的法治原則，但在現實經濟活動中，許多代表資本所有者的政府部門，在GDP指標考核下，逐步異化成資本市場上的尋利者，而真正為企業的生存和發展傾注了大量人力資本的經營者和職工，是不能夠按公司治理結構行使決策或建議權的。當他們連相關者的權力都不能行使，其義務擔當就逐漸喪失。受傳統治理文化的影響，東北沒能分享到多少這一輪企業改革的紅利。

當然，從歷史上看，當年東北老工業基地輝煌的背后，有與之發展相適應的治理結構。“企業辦社會”就是其典型的特色之一，這種明顯帶有“政企合一”色彩的政府和企業“合二為一”的治理形態，在共和國的歷史上、乃至改革開放的今天仍然有其特殊的合理性。主要原因不外乎企業所在區域政府管理缺位，社會服務供給不足或幾乎沒有，為了方便生活、生產，解決好職工購物、住房、就醫、子女上學等難題。在這里，企業是把它作為給職工的福利承擔起來的。其積極的作用：一可以吸引人才；二可以提高職工的歸屬感和凝聚力。

作為有著濃厚計劃經濟色彩的國有企業，當效益不錯時，可以自行消化一切辦社會的成本，可是一旦企業效益不好，就難以承擔辦社會低效帶來的經濟損失。以東北某國有資源型企業為例，年均負擔辦社會的成本費用高達數億元（僅管理費用年均高達近2億元）。在能源緊缺、企業效益好的時候，企業并不在乎這些成本，但隨著市場需求疲軟、煤價不斷走低，企業收入和利潤持續下滑低迷，幾近虧損狀態。此時若分離辦社會職能，企業又無力支付屬地社會化管理的巨額費用。長期形成的“福利定勢”，又使得職工根本不愿意分離辦社會職能，寧可工資低些也不愿意取消這種企業辦社會的福利；而企業決策者從國有資產保有和職工穩定等因素考慮，主觀上也沒有分離辦社會職能的積極性。即便成為企業發展的包袱，也不愿去設法甩掉。

沉重的辦社會成本，影響社會資本的進入；不引進社會資本，現代企業制度根本就不可能建立起來，沒有現代企業制度，就形成不了在現代企業制度框架下的公司治理結構，也不存在真正意義的市場化程度。企業沒有活力、不能面向市場，當資源（本）壟斷的地位逐漸消退，經濟下滑成為必然。如果區域內企業增速放緩或虧損發生量變，就會產生整個區域的“斷崖式下滑”現象。只有分離辦社會職能，企業才能夠輕裝上陣。

大慶油田，一直創造和書寫著共和國自力更生的輝煌和傳奇。早在上世紀連續穩產高產三十年的九十年代初，許多有真知灼見的專家學者就論證了國際上資源型城市的興衰，呼吁不要讓大慶成為前蘇聯的巴庫。傳承了第一代具有創業精神和高度的歷史責任感和危機感的大慶領導集體，吹響了“二次創業”的號角，成為我國提出“二次創業”概念的最早城市。但是在二次創業的過程中，源自管理體制及其產生的治理結構，成了二次創業中的最大的資源利用障礙。從大慶二次創業的條件看，最直接、有效的路徑莫過于延伸、拓展以石油化工為基礎的產業鏈，形成新的可持續的經濟增長點。但由于管理體制的問題，導致該市沒有尋找到相對完善的治理結構，無法利用資源稟賦拓展或構建以石油化工為基礎的循環經濟新產業體系。在穩產高產的大好形勢下，深層次的治理問題、體制機制障礙及矛盾都被深深地掩蓋著，一旦出現原油減產，這些深埋著的問題都慢慢暴露出來。替代產業乏力，新的經濟增長點沒有形成足夠的替代能力，導致地方稅收的銳減。①此外，東北資源型城市的治理問題還直接導致單一產業結構的轉型乏力，也是“斷崖式下滑”現象產生的又一主要原因。

從政府對經濟領域的治理看，在國有經濟為主要支柱性來源的東北，政府自然有掌控資源配置權的偏好。這就有可能構成對“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”的挑戰和沖擊，從而也抑制了民營經濟的發展，也有可能成為壓抑國有企業作為市場主體自主經營的積極性和創新力。實踐表明，凡是市場作用發揮得比較充分的地方，資源利用率就高，經濟活力就強，可持續發展的趨勢就明顯。其根本原因在于市場有強勁的利益刺激、良好的經營導向、高效的資源配置、靈活快速的市場反映、獎勤罰懶的激勵功能等治理優勢。在受計劃經濟思想禁錮了多年的東北，很少能夠找到一個真正意義上的、充分的市場經濟條件下崛起的區域樣本。我們反而看到，近幾年利用行政資源產生的各類不是政府、不像企業的所謂“平臺企業”怪胎。今天，在全國民營企業500強榜單中，我們很少看到東北民營企業入圍。

政府長期掌控和行使對市場資源的配置權力，對混合所有制經濟和民營經濟的發展極其不利。企業經營方式的非市場化運作，也是政府長期的治理錯位，讓國有和民營企業都進入了經營的誤區。企業通過非市場化的方式變現資源和購買資源，嚴重地扭曲了企業作為市場主體的經營權利和創造精神。

東北經濟的“斷崖式下滑”決非一日之寒，但重振東北經濟的雄風不需要“滴水穿石”，關鍵是要盡快形成有利于推動各方積極參與東北振興的治理結構。

治理模式的轉變應對之策：一是打造服務型政府，按照十八大精神，盡快完成政府職能的轉變，努力推動政府行政權力的陽光下運行；二是在治理現代化的過程中，要特別重視社會各界合作參與對社會公共事業的管理工作，在不斷規范政府行政行為的過程中，完善權力制約機制和群眾監督機制；三是繼續加大產業結構調整的力度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，發掘比較優勢，發揮政府在推進產業結構調整中的引導作用；四是加快推進現代企業制度建設，完善法人治理結構，促進民營經濟和混合所有制經濟發展；五是資源型城市轉型的過程中，更應該注意政府和企業治理的現代化建設。

新常態下東北振興不是簡單的政策扶持，而是要快速建立現代產業體系。但現代產業體系的關鍵是要有符合發展需要的治理結構保證，只有這樣，制約東北的體制機制性因素才能徹底消除。雖然，市場化或私有化不一定是東北老工業基地改革的唯一發展方向，但有效的治理體系必須建立，否則市場經濟的活力就一定激發不出來。從這個意義上看，治理的現代化就成為重拾東北輝煌的基石！

（作者為中國人力資本研究院秘書長；首都經濟貿易大學博士研究生李莉對本文亦有貢獻）

【注釋】

①《新東北現象調查：部分國企守著金飯碗沒飯吃》，新華網，2015年02月15日。

責編/張夏夢