古代社會“異地為官”的邏輯

唐世平

周聯合其他部落滅商之后，設封國。在周本身足夠強大時，天下基本太平。然隨著周本身日漸式微，諸侯封國之間隨即相互征戰，天下大亂。據此，秦一統天下之后，便廢封國而設郡縣，并由中央政府任命和派遣地方首長。以此，“異地為官”就成為了中國歷代王朝統治這片幅員遼闊的疆土的基本制度。清末民初，軍閥割據，混戰不休，后來的中華民國也沿用“異地為官”作為統轄央地關系的基石制度之一，這一制度的影響一直未絕。

但是，“異地為官”這一制度安排其實是一個前現代社會的安排，反映的也是前現代社會的統治邏輯。

在中國古代傳統社會的政治家和許多官員看來，“異地為官”的制度似乎再合理不過了。其核心邏輯有二：首先是外地人作為一把手能夠監督本地人，防止本地人做大，從而阻止地方勢力坐大甚至形成割據而天下分崩離析。如此一來，國家的大致統一才有了根本保障;其次，作為外地人的一把手更有可能將朝廷的政策貫徹下去。這些都是朝廷所希望的結果。

不幸的是，“異地為官”的制度還導致一系列朝廷并不希望出現的結果。而這些結果其實是最終導致中國歷代封建王朝都走向覆滅的重要導因。

在“異地為官”的制度安排下，皇帝下派的外來官員和當地勢力常常出現兩種相處方式。第一種相處方式是外來官員和當地勢力相互照應，相互提攜，這樣的結果多半是地方系統性的潰爛，其后果無須贅述。第二種相處方式是外來官員和當地勢力相互掐斗。這一結果乍看起來似乎符合中央政府的初衷。但是，這一結果同樣也導致一系列問題。外來官員對其轄區缺乏感情基礎（宣稱的感情和誓言一樣不可信），又沒有當地的社會網絡能夠監督限制他的行為，他們最合理的做法就是盡可能地在他的這個任期內撈到足夠的經濟實惠，而如果能同時撈到足夠的政治資本以獲得升遷就更好。如此一來，古代傳統社會的地方官僚體制幾乎都不考慮地方的長遠未來，一切以短期利益為目標。能夠不顧一己之私，真正做到“為官一任，造福一方”的官員，在古代是很少的。

而因為整個地方官僚體系做事幾乎從不以本地民生為基點，民怨將不斷累積而又無法在當地得到解決。如此，地方也不得不花大力氣去平息民怨以維持穩定。而因為官員不直接對下負責，他們只想維護自己的烏紗帽，卻不會真正地站在朝廷的立場上去體恤民情。最后等到需要朝廷去維穩的時候，多半早已走入“越維越不穩”的無法收拾的“崇禎死彎”。如此，一年又一年，一朝又一朝，卻始終無法跳出朝代更迭的循環。

異地為官的制度也是導致中國古代政治上一盤散沙，經濟上各地壁壘重重的核心緣由之一。“異地為官”看似能讓朝廷的意志延伸到郡縣基層，但這種延伸都是表面的甚至只能是暴力推動的，而不是通過取悅民心達成的，因而也不能形成足夠的國家凝聚力。每到改朝換代，廣大民眾通常只是暫時逃亡而躲避戰亂，甚至在非族入主中原時也是如此。即便是到了政治基本統一的時候，各地官員也經常會為了自身利益而設置名目繁雜的地方關卡和壁壘，卻極少考慮這樣做對整個國家，甚至自己所在地方所帶來的巨大代價。

不可否認，“異地為官”制度在防止利益沖突上有一定的合理性，但其本質上反映的還是一種前現代社會的統治邏輯，特別是建立在征服之上的帝國統治邏輯。朝廷用外地人來監督本地人，是為防止地方做大而目無朝廷，甚至起兵叛亂，以圖維持基本統一的最低穩定。

現代化國家內部穩定的真正核心基石之一是現代的愛國主義，而不是讓外地人和當地人相互掐斗。更進一步說，現代愛國主義的基石是國家乃民眾和民族所有。只有建立在這樣的現代愛國主義的基礎之上的國家才有真正的凝聚力。中國自1840后，特別是自甲午海戰至抗戰勝利的50年間，已經基本形成了現代意義上的愛國主義，盡管中國的愛國主義還有需要完善的地方。

處在一個如此不同的時代，一個邁向現代化的中國當然需要重新思考如何管理這個幅員遼闊的國家。這其中核心的問題之一乃是：在國家的基本統一和安全不大可能面臨根本性威脅的今天，如何進一步提高國家的發展效率，而不再為維持穩定付出過于高昂的代價。而我們應該反思的制度之一就是兩千多年的“異地為官”的金規玉律。

一個現代化的社會應該建立在民主政治之上，這是現代國家凝聚力的核心基礎。創設新的制度，讓民眾參與到遴選和監督地方官員的政治過程當中，可以大大降低中央需要花極大的精力和無數的資源來監督地方官員的必要性。因為一旦我們讓民眾參與到遴選和監督地方官員的政治過程當中來，民眾自然會知道誰是好官，誰是庸官，誰是壞官。在充分的民眾監督官員的基礎上，國家只需要垂直控制核心和強力部門（武裝部隊、安全部門、稅收等），就可以更好地理順央地關系，達成更好的地方治理。而國家也就可以用低得多的成本來防止地方主義危及國家統一的風險，從而能夠將更多的資源投入到更加有效率的領域。

只有讓人民真正參與到政治，特別是監督基層官員的進程中，我們才能真正地把地方官員的權力關進籠子里。從這個意義上來說，今天我們必須重新審視傳統社會的“異地為官”制度及其背后的政治邏輯。