環境公益訴訟制度設計

李真　袁梁

【摘要】“公益訴訟”擁有較為龐大的研究體系，基于宏觀視角的理論研究初步形成定論，然而，基于微觀視角的研究尚且存在爭議。文章首先闡述環境公益訴訟的內涵、特征和原告主體資格，然后分析檢察院提起環境公益訴訟的法律問題。最后，從制度設計角度出發，分析檢察院提起環境公益訴訟的法律問題。

【關鍵詞】檢察院 環境公益訴訟 法律問題

【中圖分類號】D926.3 【文獻標識碼】A

20世紀70年代初期，西方國家環保觀念深入人心，許多國家構建了環境公益訴訟相關制度，且對國家檢察機關于環境公益訴訟中的角色做了明確的規定。

雖然國內學者關于該理論的研究尚且不夠深入，實證研究較少，理論研究缺乏實踐驗證。但是，隨著國內環境公益訴訟案件的不斷出現，我國檢察機關提起環境公益訴訟的制度構建研究有了實踐素材的大力支持。本文針對理論研究領域和實踐領域針對環境公益訴訟原告之我國檢察機關原告資格問題的分歧，從具體的制度設計角度出發，對問題加以理性闡釋。

環境公益訴訟概述

環境公益訴訟的內涵。“環境公益訴訟”（Environmental Public Interest Litigation）是公益訴訟中的一部分。當行為人于環境法層面做出違反的行為或者雖然未做出違反行為卻做出可能違反的行為，社會任何團體、組織和個人均可以就此事起訴到法院，將行為人及其違法行為予以相應的法律制裁。學術界對于“環境公益訴訟”的概念界定已經達成統一意見，可表述為：環境面臨外界人力有意識的破壞時，為了阻止環境破壞的繼續發生，保護人類共存的環境，每一位社會個體均可以依據國家法律規定向法院提起訴訟的一種司法制度。我國學術理論研究界針對環境公益訴訟原告主體的迥異性、公益訴訟和民事訴訟的相通處，形成三派學說，分別為環境公益訴訟學說、環境民事訴訟學說和環境行政訴訟學說。當前，無論是理論研究界，還是司法實踐領域，尚且沒有相關訴訟概念。

環境公益訴訟的特征。第一，特殊的訴訟標的。我們需要有意識地規避走入下述誤區，即針對認為所有帶來環境破壞的行為所提起的訴訟都是環境訴訟的范疇。例如，某市民的水產養殖事業遭到化工廠污染的影響，該市民向法院提出要求化工廠予以一定的經濟賠償和停止排污行為的訴訟不是環境訴訟的內容，而化工廠排污使得河道受到污染，水質嚴重受到影響，河岸居民向法院提出要求化工廠賠償損失和停止排污的訴訟則是關于環境保護訴訟的具體內容。

第二，共同訴訟標的的原告主體既具備特殊性，又具備廣泛性。在此類案件中，一切遭遇利益侵害的主體皆有權利發起環境訴訟程序，除了市民主體外，一些環保社會團體和政府環保部門也具備原告資格。為了進一步維護環境公益，檢察院也可以參與其中，擔當原告主體。

第三，此類訴訟案件的當事人訴訟地位具備特殊性。環境公益訴訟案件中，訴訟類型多樣，訴訟當事人地位多樣，包括“民告民”、“民告官”、“官告民”；環境公益訴訟不需要以損害的發生為訴訟前提。鑒于環境問題的特殊性，環境公益受到損害或者有可能受到損害，原告皆可以向法院提起訴訟；最后，環境公益訴訟的最終目的是實現社會的科學可持續發展。

環境公益訴訟原告主體資格。環境公益訴訟原告資格標準無法擺脫訴訟原告資格厲害關系理論學說。環境公益訴訟切入點仍然是“損害”和“利益”。為了保護環境公益，環境公益訴訟的一個明顯特點是訴訟原告可以是利益直接相關者，也可以是利益無關者，訴訟原告無須和案件有著直接性的利害關系。研究分析世界上現存的關于環境公益的多樣化訴訟制度，可以全面總結出此類訴訟案件原告者的多樣身份，分別為普通市民、社會團體、檢察機關。本篇論文研究檢察院作為環境公益訴訟原告，分析檢察院任環境公益訴訟原告相關法律條款不明確的問題和訴訟法中“直接利害關系人”規定限制了檢察機關的訴訟權利的問題。

檢察院提起環境公益訴訟相關問題

檢察院任環境公益訴訟原告相關法律條款不明確。《環境保護法》中第六條法律條款實質上是宣言式的條款，原則化特點過于突出。《民事訴訟法》第十四條條款明確指出檢察機關享有法律監督民事審判活動的權利，第十五條條款規定社會團體、各機關單位和企事業單位享有對侵害國家和人民合法權益的行為提起法律訴訟的權利。《行政訴訟法》第十條條款明確指出檢察機關享有監督行政訴訟的權利。

上述的法律條款規定僅僅說明了審判監督的問題和支持發起訴訟的相關問題，并非對檢察機關是否可以以原告者身份參與環境公益訴訟案件的問題加以具體的說明。即便我國法律條文中未對檢察院的公益訴訟原告身份問題加以明確規定，然而，為了發揮檢察院在自然環境保護上的效力，為居民的生活環境提供堅實的保障，很多地方的檢察機關已經走上探索環境公益訴訟的道路。例如，我國海南高級人民法院于2011年出臺了關于環境資源民事公益訴訟的試點實施意見，該意見的第六條指出檢察機關可以擔任環境公益訴訟的原告身份。這一實踐嘗試為尚不具備環境公益訴訟發起經驗的人民檢察機關提供了寶貴的意見。

訴訟法中“直接利害關系人”規定限制了檢察機關的訴訟權利。一個訴訟案件的原告必須和案件有著直接的利害關系，案件訴訟發起的利益最終歸屬為原告方。但是，此類案件較為特殊，上文中筆者指出此類案件的原告并非需要和案件有著直接性的利害關系，原因在于環境公益訴訟案件訴訟的目的在于維護社會公共資源利益，訴訟的利益歸屬為社會全體。

由此可見，環境公益訴訟的原告身份區別于傳統民事訴訟案件中的原告身份。對此，我國相繼出臺新的法律意見，最高人民法院頒布的關于環境公益訴訟問題解決意見中規定人民檢察機關可以承認環境公益訴訟的原告者身份，增添了檢察院監督和支持起訴的一些條文規定，明確說明了人民檢察院支持起訴的程序和內容，與此同時，對環境資源保護的行政管理部門的支持起訴功能做了規定，欠缺之處在于其沒有對人民檢察機關的直接起訴做細致化的規定，相關立法需要得到進一步的深層完善。普通市民或者一些社會團體雖然有抱負環境的意識，但是面對一些環境受損時間，提起訴訟的各方面能力不足，因此，該意見沒有明確規定上述主體擁有此類案件訴訟發起人的主體資格。但是，意見規定了社會普通公民等其他法人或法人團體依法享有檢舉權和控告權，引導社會普通公民等其它法人或法人團體可以通過人們檢察機關、環境資源管理行政部門等發起環境公益訴訟。可見，我國人民檢察機關雖然作為環境公益訴訟原告者身份有著一定的法律限制，但是問題在逐步的解決過程中。

檢察院提起環境公益訴訟的制度設計

原告身份應設定的權利與義務。一方面，權利問題。人民檢察機關的參與會顯得訴訟主體較為特殊，這種主體特殊性會一定程度上影響到訴訟結構，使得訴訟結構發生變化。

檢察院和被告方在案件審理過程中，地位平等，可以啟動原告者程序，然而，人民檢察機關區別于一般意義的當事人，因此人民檢察機關承擔環境公益訴訟原告者身份應享有的權利也具備特殊性。因而，環境公益訴訟中當增加人民檢察機關的環境權利和訴訟權利，現行的《民事訴訟法》的第十四條中應當增加下述內容：為了保護環境公益，檢察機關可以以自己的名義向人民法院發起訴訟。

現行的《民事訴訟法》中的第一百零八條規定的起訴條件應當增加對于發生在轄區范圍內的環境破壞事件，人民檢察院有權以原告者身份向人民法院發起環境公益訴訟。除此，認識人民檢察院享有的環境公益訴訟原告者權利和自身的行政檢察監督權利。在細節問題處理上，可以再給予人民檢察院在環境公益訴訟上享有的更多的權利，例如，人民檢察院享有調查的權利和對妨礙調查的人強行阻止的措施等。需要提出的是，雖然隨著司法實踐的發展，人民檢察機關于環境公益訴訟方面所承擔的原告者身份和享受的起訴權利逐漸得到認可，但是人民檢察機關對于環境公益訴訟起訴保護利益無法享有完全的處分權，起訴利益最終歸屬為社會集體。

另一方面，關于義務問題。人民檢察機關作為環境公益訴訟原告者，目的是維護社會集體公共利益。人民檢察機關作為環境公益訴訟原告者身份所應履行的義務也較為特殊。第一，人民檢察機關需要確保環境公益訴訟順利進行。人民檢察機關須以客觀真實為原則，不能偽造證據損害他人合法利益。第二，人民檢察機關享有遵守法庭紀律和絕對服從法庭指揮的義務。如若存在違反法庭秩序的情況，可依法予以訓誡。第三，必須嚴格履行已經生效的法院裁決書內容。

原告身份的取證和舉證責任問題。首先，關于環境公益訴訟原告身份的取證責任問題。一般性質的民檢工作需要大量真實可靠的證據證明，環境公益訴訟也是法律訴訟的一種形式，因此，此類訴訟也需要調查取證。

鑒于環境公益訴訟區別于一般意義的傳統訴訟，為了保護環境公益，利用人民檢察院的條件調取證據，全面掌握普通公民和社會團體無法收集的證據，用以輔助案件審判。作為社會利益的維護一方，檢察院理需要使用權利收集有助于案件順利開展的證據，以提供充足的輔助支持材料。人民檢察機關享有法律范圍內的一切途徑搜集證據，為了杜絕檢察機關出現濫用權力的問題，調查取證須由承擔原告者身份的人民檢察院的上一級進行。

其次，關于環境公益訴訟原告身份的舉證責任問題。人民檢察機關參與環境公益訴訟中，其舉證能力和行政機關水平相當，例如對于國家法律的知曉與運用能力上，調查取證上等。因而，環境公益訴訟應當提倡主張和舉證并行。為了實現環境公益訴訟的公平性，需要合理分配舉證責任的行使，同時，需要進一步確立可行的訴訟體系。

和解與調解制度的適用問題。和解與調解過程是雙方訴訟實力經過在法律效力面前的充分較量后作出的主觀讓步。環境公益訴訟因發起人人民檢察院的特殊性質不能使用和解和調解等機制。人民檢察院不能夠同意對方的和解請求和其他第三方的調解。環境公益訴訟原告者身份為人民檢察院，人民檢察院參與訴訟，目的是為了保護環境公益，環境保護的公共性和社會性決定了沒有任何個人或單位企圖從訴訟中受益。環境整體性無法分割，因此保護環境是全社會共同承擔的責任。

如果環境利益受損，則是多人的利益受損，是整個社會的利益受損，原告如果尋求和解等程序，只能保全自身利益，無法保全社會集體利益。調解過程的實現是基于其他第三方的公證與主持下完畢的。如果法院已經參與一個環境公益訴訟案件，該案件最終結果為和解或者調解，那么，當后繼有人再受到利益傷害，法院不再受理此案。“一案不二訟”的原則的存在，使其他個人和團體在環境公益上的利益訴訟則受到阻斷。很多學者堅持認為訴訟法和環境法中關于環境公益訴訟案件中的依法調解或和解的完善意見設想并不合理，相關立法者應當在深入實踐過程后對其加以改善。

訴訟判決承擔問題。首先，關于人民檢察院作為原告者身份參與環境公益訴訟勝訴后的法律后果承擔問題。當前，環境公益訴訟相關問題實施意見中已經明確規定了環境公益訴訟發起人在發起訴訟后經過人民法院審理后，如果發起人勝訴，被告一方應當自覺承擔起環境資源修復資金，如果環境公益訴訟人調查取證等程序花費資金由相關環境資源管理職能部門支付，事后應由被告方承擔。

人民檢察機關在環境公益訴訟方面所付出的檢測和評估等資金花費，應由被告方承擔。其一，我國訴訟法律中規定敗訴方應當承擔全部訴訟費用。其二，被告方對環境的損害是環境公益訴訟費用發生的直接原因，即環境公益訴訟費用是因為人民檢察院發起訴訟產生的費用，因而，被告方敗訴后，應當承擔由該案件延伸出來的訴訟費用。

其次，關于人民檢察院作為原告者身份參與環境公益訴訟敗訴后的法律后果承擔問題。當人民檢察院出現敗訴后，原則上，所有資金法非應當由檢察院承擔，最終轉移為國家的財政支出。因為，檢察院所代表的是國家，代表國家形式具體權利，保證人民利益不受損害，目的是維護社會公共利益，由此所付出的資金費用也應當由國家的總財政收入承擔。

除此以外，從長遠角度出發，為了減輕國家財政負擔和保障環境民事訴訟的順利進行，可以通過對損害環境的行為進行罰款的方式中獲得罰金，然后建立自然環境的專項資金。假若環境公益訴訟的最終利益歸屬于國家，那么，這一部分收益也應當放置于環境保護資金庫中，以為自然環境的可持續發展提供資金保障。

管轄與執行問題。人民檢察院擔任此類訴訟案件的原告者身份，區別于其他原告者主體，因此，筆者設想如下：此類公益訴訟案件原告者身份和被告者身份的特殊性，因此，適合使用級別管轄的途徑，由級別較高的法院進行管轄和治理。鑒于環境公益訴訟原告為人民檢察院，為了保證此類案件審判結果的公正無私，需要關注管轄級別和管轄水平，把此類案件移交給人民檢察院所在地的人民法院，保證案件審理過程中無其他各種形式的行政干預，確保結果的公正性。

關于執行問題，筆者做如下考慮：一般情況下，民事訴訟案件的審判結果發生效力后，案件當事人會自覺履行應當承擔的后果，如果當事人拒絕履行承擔后果，那么，法院則會強制執行，以強制手段要求當事人執行審判結果任務。因此，僅僅在義務方拒絕履行判決規定的義務內容的前提下，權利人才會向人民法院申請強制執行。但是，此類案件區別于一般意義的民事訴訟案件，當此類案件發生效力之后，為了保全國家的利益不受到更多的損害，法院不會等待當事人自己執行，一般情況下，法院會直接執行，并未經過申訴方的申請要求。

隨著社會經濟的不斷發展，環境污染與破壞問題受到人們更多的關注。基于上述背景，環境訴訟制度的構建繼續得到完善。鑒于環境公益訴訟參與主體和利益歸屬的特殊性，當前，原告者身份一般由人民檢察院承擔。人民檢察院應當自覺承擔起保護廣大群眾所共同生活的自然環境的責任，為環境公益訴訟做更多的貢獻。

（作者分別為渭南師范學院講師，西北農林科技大學經濟管理學院博士生、渭南師范學院經濟與管理學院副教授；本文系2015年鐵檢理論課題研究項目“鐵檢機關提起公益訴訟問題研究”和2015教育廳項目“陜西農業產業結構升級的關鍵路徑研究—基于服務業融合視角的實證分析”的階段性成果，項目編號：中檢協鐵分會[2005]5號、15JK1261）

責編/豐家衛（實習）