法官懲戒制度完善與重構

宋平

【摘要】司法權影響并決定著社會公平正義的實現。依法治國、建設社會主義法治國家的宏偉目標，要求在我國民事訴訟中實現司法公正。協同主義民事訴訟模式下，法官審判權有所強化，此時應當對審判權加以適度的制約，建構實體和程序完備的法官懲戒制度。健全的法官懲戒制度，能夠有效防止法官濫用審判權，實現司法公正。

【關鍵詞】程序公正 法官懲戒制度 完善與重構

【中圖分類號】D923.49 【文獻標識碼】A

法官懲戒制度概述

司法權作為法治國家權力體系中重要的一極，影響并決定著社會公平正義的實現。和普通民眾最接近的司法程序當數民事訴訟，每年全國法院系統審理的民事訴訟案件數量遠遠大于刑事訴訟案件和行政訴訟案件。①民事訴訟模式、即民事審判權運行方式，直接制約著民事訴訟程序公正之實現。司法改革至今，特別是2013年8月31日全國人民代表大會常務委員會修訂了《民事訴訟法》，標志著我國民事訴訟模式已經漸變為協同主義訴訟模式，民事審判權運行模式則被賦予了強職權性。“‘讓審理者裁判，由裁判者負責’，這是審判權力運行機制改革中的核心問題，也是多年來備受爭議的法院去行政化的問題。”②與此同時，規范法官審判權，防止司法職權被濫用，建構完善的法官懲戒制度，對于民事訴訟程序公正的實現，具有關鍵性作用。因此，我國應當建構統一、權威、程序完備的法官懲戒制度，加快依法治國的進程。

為了防止法官濫用審判權，維護程序公正，應當強化對法官審判行為進行的規范，并給予違反職責行為進行相應懲戒，大陸法系和英美法系國家均構建了系統的法官懲戒制度。

法官懲戒制度之比較研究

美國法官懲戒制度。美國是英美法系代表，為二元化的司法體制，相應的對于法官懲戒制度，聯邦和州各自獨立，各自行使自己的職責權限。“在美國，國會設立了一個特別委員會對聯邦法官進行懲戒。與此同時，每個聯邦上訴法院都有相應的司法理事會，該理事會的主要職能為調查處理法官行為不端以及違法違紀案件。理事會只能對違紀法官作出一般處罰決定，彈劾法官的決定權在于聯邦國會。”③美國想要成為一名聯邦法官，普通人非常困難，必須通過層層考試考核。與此同時，職業法官薪酬、崗位都獲得充分保障，那么對于法官不端行為的懲戒，也必須從實體上和程序上慎重處理。針對普通法官，一般違法違紀行為，由巡回上訴法院的理事會決定，并給予除撤職以外的懲戒。如果法官嚴重違法、違紀行為構成犯罪時，則由國會進行審判，可以給予違法法官作出撤職處罰。各州關于法官懲戒規定各不一致，但是內容大體相同。各個州都設立了法官行為的專門調查委員會，其組成人員為普通民眾、律師和法官。經過調查委員會調查，對法官作出懲戒處理后，如果受到懲戒的法官不服，可以向該州的最高法院提起上訴。

日本的法官懲戒制度。大陸法系典型國家日本，法官懲戒制度為國會彈劾，“即由日本參議院和眾議院共14名議員組成的彈劾法庭對于違紀違法法官進行懲戒或者彈劾。”④對于比較嚴重的違法違紀行為，日本在國會設立的專門彈劾法庭進行審理和裁判。起訴主體是在國會設立的專門的法官起訴委員會。彈劾委員會由參議院7名議員、眾議院7名議員組成。“日本制定了《裁判官彈劾法》，該法規定法官被彈劾只有在兩種情況下：第一，顯然違背職務上的義務或者重大懈怠職務時；第二，其他不論職務內外，有嚴重損及司法官威信的不良行為時。”⑤日本法官懲戒制度中的審判程序，賦予了被懲戒法官充分的辯論權，懲戒委員會作出判決須經三分之二以上合議庭成員通過，才能生效。這個決定一旦作出，那么相對人的法官資格自動喪失。國會中法官懲戒委員會成員，均非法官身份，這也是司法回避制度在法官懲戒程序中的體現。在日本，法官懲戒制度也很少被實際運用，僅作為一種威懾，潛在的規范法官的行為。

我國法官懲戒制度之立法和司法實踐現狀及缺陷

我國屬于協同主義民事訴訟模式，在這種模式下，法官的審判權運行方式有其獨特性，它是一種權力和權利協作運行共同體，不過審判權也較強，控制庭審的能力突出。我國民事訴訟采納非約束性辯論原則，法官對于事實認定、證據調查往往具有主導性，僅就這一點分析，我國就應當加強對法官審判權的控制與約束。另一方面，形式上的辯論原則給予了法官超強的審判職權，特別在于證據調查和事實認定領域。因此，我國應當盡快建構對于法官懲戒的規范，從反面規制法官的審判權良性行使。

我國現階段法官懲戒制度。第一，立法規定。我國在1982年制定《民事訴訟法（試行）》時，采納的是職權探知主義訴訟模式，法官對于訴訟程序的控制力很強，當事人在訴訟中被作為法官查明案件事實的工具。究其原因，我國在改革開放初期，立法模式沿用前蘇聯，民事訴訟的事實審目標為查明客觀真實。在客觀真實的民事訴訟事實審目標下，法官在整個民事訴訟程序過程中，享有廣泛的訴訟指揮權，事實認定權、自由裁量權等審判權。對于法官懲戒制度的規定，只是見于《法官法》中抽象的法律條文，《法官法》第三十三條規定了對法官違法違紀行為進行處罰，例如散布不當言論、參加非法組織、貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、濫用職權、泄露國家秘密和審判機密等等。

第二，司法解釋。《最高人民法院關于嚴格執行〈中華人民共和國法官法〉有關懲戒制度的若干規定》共二十條，對法官行為進行了嚴格規定。針對容易滋生腐敗的領域，特別是法官和律師關系方面，通過多年實踐，最高人民法院、司法部制定了《關于規范法官和律師相互關系維護司法公正的若干規定》，該規定對于法官和律師之間這種特殊工作共同體職業之間的行為，作出了詳細的規范。

第三，我國法官職務違法違紀現象突出。全國法院在2010年查處違法違紀司法人員共計783人；⑥2011年各級法院共查處違法違紀519人，其中受到刑事追究的77人；⑦2012年全國法院系統共查處利用審判權和執行權違法違紀人員1548人。⑧2013年各級法院共查處利用審判執行權違法干警381人，其中追究刑事責任101人。⑨由此可見，近年來我國法官違法違紀情況突出，影響惡劣，完善法官懲戒制度迫在眉睫。

我國現階段法官懲戒制度的主要缺陷。第一，法官懲戒措施缺乏可操作性。一方面我國法官的禁止性行為規范具體，但另一方面，法官違反這些禁止性行為規范的程度不同時，應受懲戒處罰的后果層次不分明。《法官法》和司法解釋均將法官的在行使職務過程中的禁止性行為規范作了一一羅列，僅占整部法律或司法解釋的一小部分，沒有對法官違法違紀行為懲戒進行細化，這就造成這些實體懲戒規范缺乏可操作性。

第二，法官懲戒制度缺乏程序規范。我國法官懲戒程序的啟動條件、啟動主體、懲戒程序主持者、當事法官陳述申辯權、懲戒決定作出機制等程序性規范相當缺乏，或者根本沒有被立法。而在實務中，對于法官懲戒實踐呈現出的“本末倒置”現象。往往是法官在已經判決的民事案件中因為職務行為違法，被刑事判決職務犯罪成立，生效民事判決被再審程序撤銷或者改判，對法官刑事責任追究和法官懲戒合二為一，獨立的法官懲戒程序很少被單獨啟動。造成這種法官懲戒制度運行“本末倒置”的重要原因，在于制度本身缺乏公平的程序性規范。從法理上分析，法官懲戒制度兼具實體法和程序法要素，在程序公正獨立價值凸顯的今天，給予法官懲戒處分應當完善程序，達到程序公正。不管是我國法官法還是最高人民法院司法解釋，都存在重實體輕程序現象。法官懲戒制度實體規定健全而詳細，缺乏公正的程序性規范。這就造成法官懲戒制度不具備操作性，利用率不高，被束之高閣。

第三，法官懲戒制度立法層級較低。我國法官懲戒制度立法層面僅見于《法官法》，而在根本法《憲法》中沒出現。有其他類似規定集中在最高人民法院一系列司法解釋中，縱觀各國立法，法官懲戒制度屬于重要的司法主體制度，通常是通過國會立法。因此，我國在此方面立法層級低，而且是部門立法，實際操作也是法院系統，存在時常被忽視，較少利用等明顯缺陷。

我國法官懲戒制度之解析與重構

地方試點。2014年12月3日，中共上海市委常委、市司法改革試點推進小組組長姜平主持召開上海市司法改革試點推進小組全體會議，審議并原則同意了《上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會章程（建議稿）》、《上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會委員人選名單》。

上海市率先在全國進行了法官遴選和懲戒制度相結合的試點，重在遴選懲戒主持人的中立、權威、多元、專業、透明等要件，目的是為了提升上海法官、檢察官的公信力，推動全社會對司法之一的尊重和信任。

民事訴訟協同化模式下法官懲戒制度之完善與重構。民事審判權運行模式與民事訴訟模式為當事人、法官、其他訴訟參與人在民事訴訟中的行為方式、行為模式，具有指針作用。法官能夠控制民事訴訟的進程，具有超強的審判權，能夠對當事人的訴訟行為施加重要影響。例如，當事人違反誠實信用原則，其訴訟行為將被法官宣布無效，并給予一定的司法處罰。當事人虛假訴訟、惡意訴訟侵害公共利益或者他人合法權益時，也將面臨否定性法律后果。協同性民事訴訟模式中，法官控制庭審的職權增強了，審判權被強化。在這種情況下，尤其應當對民事訴訟中法官的審判權加以嚴格約束，規范法官行為，對于有違法違紀行為的法官給予相應的懲戒。

因此，建構完備、規范的法官懲戒制度勢在必行。理論界以法官懲戒制度和錯案追究制度相銜接，有學者認為“我國法官錯案追究制度與法官責任追究制度相銜接，完善我國法官懲戒制度。”⑩筆者認為法官辦理了錯案，不必然應當受到懲戒。辦理了錯案，如果法官主觀上具有違法違紀行為，那么應當受到追究被懲戒。一方面，即使沒有辦理錯案，但是法官有其他違反善良風俗的行為時，也應當被追究、被懲戒。建議我國應當從以下幾個方面完善和重構我國法官懲戒制度。

第一，中共各級紀律檢查委員會應當對同級法官懲戒委員會進行領導。中國共產黨各級紀律檢查委員會對本級黨委管理的干部統一進行監督，法官違法違紀首先是違反了中共的紀律規定，那么各級紀委就應當先行對違紀違法法官進行黨紀政績處理。爾后，同級法官懲戒委員會再對當事法官進行法官懲戒。

第二，建構獨立于法院的法官懲戒委員會。我國幅員遼闊，法官人員眾多，我國大陸地區法官人數已達到19.6萬人，約占全國法院總人數的58%。近20萬法官員額，司法統計數據顯示，近幾年來，每年均有幾百名法官因為違紀違法受到懲處，一百人左右因職務犯罪受到刑事處罰。因為我國幅員遼闊，法官懲戒統一管理難度較大，所以我國不能仿照西方國家設立獨立和唯一的全國法官懲戒委員會。我國而應當設立上采納集中統一和分散化管理相協調的法官懲戒制度。

目前，我國已經建立了最高人民法院分院，可以在最高人民法院分院所在地建立法官懲戒委員會，管轄分院轄區的各級法院法官。法官懲戒委員會不隸屬法院，屬于中立和獨立機構，懲戒委員由中紀委提名，報全國人民代表大會常務委員會決定并任命。每個懲戒委員會委員為9人或者7人，吸收法學專家，學者退休法官參加。

設立中央法官懲戒委員會，名單也由中紀委提出，組成人員為15人，獨立于法院，由全國人大常委會任命，吸收法學專家、學者、資深退休法官參加。審理當事法官不服地方法官懲戒委員會作出的懲戒裁判，提起上訴的懲戒案件。

第三，程序結構優化。法官懲戒程序應當完備化。程序啟動由社會多方主體掌握，可以由當事人、律師舉報，也可以由法院自身主動查處后舉報。各個懲戒委員會委員全部參加對疑似違紀違法法官的懲戒審理程序，另一方面，應當給予當事法官申辯權，和申請回避權，懲戒程序應當重證據。懲戒程序的審級采納兩審終審制度。

法官懲戒程序的具體審理程序，可以參照行政處罰聽證程序，實現公開、公平、公正原則。

第四，申訴程序完善。地方法官懲戒委員會針對當事法官的懲戒程序結束后，應當給予相應的懲戒處分，其中可以包含記大過或者降級處分；如果當事法官的情節特別嚴重，涉嫌犯罪的，懲戒程序須中止，等待法院的刑事判決。一旦法院對涉事法官作出刑事判決，那么法官懲戒委員會應當逐級報請中央法官懲戒委員會，給予辭退或者撤職處分，并由有權機關免去其法官職務。當事法官面對對這種處罰可以向中央法官懲戒委員會申請復議。

結語

古往今來的實踐表明，權力應當受到監督，否則會被濫用。民事訴訟中法官審判權對當事人的財產具有“生死予奪”的大權，強職權下，應當制定完善的法官懲戒制度規范法官的審判權。然而，鑒于我國特殊國情，只有在整體司法權威提高后，法官懲戒制度才能夠得到有效運行，法官才能夠自覺自愿遵紀守法，公正司法。

（作者為四川理工學院法學院副教授；本文系四川省教育廳人文社科重點研究基地—基層司法能力研究中心重點項目“基層民事司法事實認定權能研究”的階段性成果，項目編號：JCSF2014-01）

【注釋】

①最高人民法院2013年全國司法統計公報顯示：2013年全國法院審理民事案件7781972件、審理刑事案件971567件、審理行政案件123194件。參見：“最高人民法院工作報告”，《載最高人民法院公報》，2014年第4期，第23頁。

②賀小榮：“掀開司法改革的歷史新篇章”，《法制資訊》，2013年第11期。

③范文紅：“法官制度比較研究”，武漢大學碩士學位論文，2002年，第47頁。

④于秀艷：“日本和法國的法官懲戒制度簡介”，載懷效峰主編《司法懲戒與保障》，北京：法律出版社，2006年，第171頁。

⑤冷羅生：《日本現代審判制度》，北京：中國政法大學出版社，2002年，第239頁。

⑥⑦⑧⑨“最高人民法院工作報告”，《最高人民法院公報》，2011年第4期，第6頁，第6頁，第6頁，第7頁。。

⑩戴勝強：“錯案追究何去何從—關于我國法官責任追究制度思考”，《法學》，2012年第9期。

http：//www.chinanews.com/fz/2013/07-25/5085883.shtml.

責編/豐家衛（實習）