地方債治理的短期與中長期之策

楊志勇

【摘要】目前，“中國地方債總體可控，局部存在風險”的判斷是能夠成立的，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于防范局部風險演變成全局風險。短期來看，要加快地方債置換工作，推廣政府與社會資本合作模式，降低地方債風險；長期來看，要盡快形成規(guī)范的地方政府綜合財務報告制度，還要形成規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】 地方債 治理 對策 【中圖分類號】F202 【文獻標識碼】A

地方債風險總體可控，但也不能聽之任之

解決地方債問題，首先要有最基本的數(shù)據(jù)。審計署的兩次審計，為地方債問題的解決提供了最基本的數(shù)據(jù)。但是，即使是審計署2013年12月30日的審計結(jié)果公告，截止日期也只是2013年6月底，之后的數(shù)據(jù)仍然缺失。財政部要求地方在2015年1月5日之前上報債務匯總數(shù)據(jù)。由于對債務口徑認識的不同，這一債務數(shù)至今仍未見正式公布。財政部部長樓繼偉在2015年博鰲論壇上指出，中國的債務負擔率約為40%，低于國際警戒線。①按此倒推，中國的地方債約為16萬億元左右，“中國地方債總體可控，局部存在風險”的判斷是能夠成立的。現(xiàn)在的關(guān)鍵在于防范局部風險演變成全局風險。

哪些債務屬于地方債？現(xiàn)在的有關(guān)判斷依據(jù)過分強調(diào)項目現(xiàn)金流，只要有現(xiàn)金流，哪怕是公益性項目的負債，都可能不被列入地方債的范圍。因此，問題的解決首先要建立在對地方債認定標準科學選擇的基礎(chǔ)之上。地方債的形成是地方政府收不抵支的產(chǎn)物。原預算法明確地方政府不能舉債，只有國務院批準的除外。這樣，大量地方債都是在沒有得到國務院批準，而以企業(yè)債、公司債等各種各樣名義存在的。這些債務并不等同于地方政府直接債務（地方債）。也正因為如此，“地方政府性債務”這一用于概括當下與地方政府關(guān)系密切債務的有中國特色的名詞才會出現(xiàn)。

解決地方債問題，要通過恰當?shù)恼J定標準，把“地方政府性債務”轉(zhuǎn)化為“地方債”。地方債是基于企業(yè)（公司、項目）的。能否歸為地方債，認定標準首先是項目是否為公益性項目，是否承擔的是政府職能。如果是，那么無論項目是否有現(xiàn)金流，都應該列為地方債。這種判斷標準從債務項目的性質(zhì)出發(fā)，符合地方債界定原則要求。不是公益性項目，無論如何都不能列入地方債的范疇。至于負債企業(yè)（公司、項目等）不能償還債務，應該走公司破產(chǎn)清算程序，相關(guān)社會問題需要政府解決的，政府再通過其他合理的途徑予以援助。

地方債總體可控是從全國的層面來說的，這種判斷不排除某些地方債務風險的可能。對于特定地區(qū)來說，地方債危機可能首先帶來這些地區(qū)的金融風險乃至危機。金融危機具有傳染性特征，如不采取有效措施，就可能蔓延到其他地區(qū)甚至全國。因此，就是局部地區(qū)帶有風險的地方債問題，也不能聽之任之，而應該采取有效措施，將風險控制在合理的范圍之內(nèi)。

全國絕大部分地區(qū)地方債可控，但在償債資金來源上，都或多或少存在問題，因此，地方債成功置換至關(guān)重要。大部分地方債用于能夠帶來較長時間段收益的項目，按照合理的成本分攤原則，只由當代人來承擔是不合理的，適當?shù)赝蠓謹偝杀静欧铣杀?收益原則。債務置換可以大幅度降低短期償付風險。

地方債治理的短期與中長期之策

從短期來說，首先，要加快地方債置換工作。地方債置換可以為地方債問題的解決爭取時間。地方債是地方政府多年運行的結(jié)果，本來期限結(jié)構(gòu)就不合理。在這樣的條件下，地方政府要在很短的時間內(nèi)還清，會有很大難度。特別是，債務集中到期所帶來的短期風險亟待通過債務置換來化解。債務置換可以讓地方債期限結(jié)構(gòu)更加合理，降低債務償還風險。通過發(fā)行地方債券來置換地方債，不僅可以降低債務利息負擔，而且可以通過債券期限的合理安排，讓債務期限結(jié)構(gòu)合理化，從而有效化解地方債風險。

其次，推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，降低地方債風險。PPP模式的推廣是有條件的，并不是所有領(lǐng)域在不同時刻都能夠順利通過PPP模式來化解地方債風險。PPP模式的推廣需要時間，也需要對項目的可行性進行論證，還需要對參與項目的社會資本回報率有較為準確的估計。PPP模式下，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)是地方政府的一種去杠桿化的舉措。債轉(zhuǎn)股可以降低債務風險，但這么做也是有代價的。股權(quán)持有方可能對項目的運作提出不太一樣的要求，特別是其所要求的回報可能對公民享受公共服務有一定的影響。免費享受公共服務或可能轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當收費，或者公共服務的收費標準可能上調(diào)。通過PPP模式降低地方債風險，也可能意味著未來財政補貼項目金額的上升，從而增加未來的財政負擔。

從長期來看，首先要盡快形成規(guī)范的地方政府綜合財務報告制度。目前各地普遍缺乏規(guī)范的政府綜合財務報告制度，因此，不同地方的信用級別很難區(qū)分清楚。而且，更重要的是，缺乏信用評級的地方債發(fā)行，距離市場發(fā)行有著較大的差距。這種狀況如長期持續(xù)，市場就難以對地方債發(fā)行有真正的約束。

其次，要形成規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系。以現(xiàn)代財政制度建設(shè)為契機，進一步規(guī)范中央和地方財政關(guān)系，讓事權(quán)、財權(quán)和財力更加匹配，應該是改革的目標。規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系，是地方債問題解決的外部環(huán)境。分級財政管理體制應該是大國財政的必然選擇。分級財政管理體制下，地方政府的事權(quán)如缺乏足夠的財權(quán)和財力支撐，那么事權(quán)的規(guī)定就會流于形式。基本相稱的事權(quán)、財權(quán)和財力，既能充分發(fā)揮中央和地方政府的積極性，也能讓地方債風險問題控制在適當?shù)姆秶鷥?nèi)。對于地方政府來說，來自于稅收和轉(zhuǎn)移支付的資金應該基本上能夠滿足財政支出的需要，債務融資規(guī)模應該加以限制。從根本上說，地方債的償還主要靠地方稅收，債務水平與稅收收入比例應該保持在可控的范圍之內(nèi)。當然，在特定時期，地方政府擁有的豐富資產(chǎn)，也可以適當變現(xiàn)，用于地方債的償還。地方政府資產(chǎn)變現(xiàn)還債只會是一次性的行為，不太可能長期使用，地方政府償債更多的應該依靠那些可以長期形成可支配收入的資金來源。

（作者為中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）

【注釋】

①文中數(shù)據(jù)來源于財政部：“關(guān)于2014年中央和地方預算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預算草案的報告”，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201503/t20150317_1203481.html。

責編/張夏夢 美編/于珊