干部公開選拔制度標準、流程和方法創新

溫明　呂俊杰

【摘要】公開選拔是新時期我黨選拔任用領導干部的一種重要方式，它對于拓寬選人視野、消除用人不正之風、提高干部選拔公信度具有重要的現實價值。針對黨政領導干部公開選拔標準和流程、成本高昂的問題，筆者提出了一些觀點，希望有助于完善我國的黨政領導干部公開選拔制度。

【關鍵詞】黨政領導干部 公開選拔 成本控制 制度創新

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

20世紀80年代中期，公開選拔領導干部制度在我國出現并得到運用，到現在已經形成了相對成熟和穩定的選拔方法和模式。公開選拔在一定程度上體現了國家政治生活民主化的要求，同時通過體制內或系統內內部競爭上崗和面向社會公開選拔領導干部等方式拓展了選人用人的視野和范圍。盡管公開選拔領導干部工作已經取得了一些成績，其在全國范圍內已經逐步進入常態化和制度化，其中涉及民意調查、任前公示等公開性環節也日益增多，但選拔過程還是相對封閉，諸如候選人、選拔主體和真實的選拔過程等信息公開還不完全是一個公開施行的工作內容。作為推動我國民主政治發展的一個重要推手，領導干部的選拔任用如何進一步通過創新，實現科學高效民主透明地運行，將成為學術界和實踐界考慮的主要問題。

黨政領導干部公開選拔制度研究現狀

改革開放后隨著經濟體制改革的逐步推進公開選拔制度變革已成為時代發展的必然。公開選拔制度也即公開選拔領導干部制度是指黨委（黨組）及組織（人事）部門根據領導職位的條件要求按照“公開、平等、競爭、擇優”的原則面向社會采取公開報名與統一考試、考核相結合的辦法選拔領導干部人選的制度。經過30多年的發展公開選拔已經形成以《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》和《黨政領導干部公開選拔和競爭上崗考試大綱》為規范以《2010～2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》和《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020年）》為引導包括聯動（合）公開選拔、任職資格考試和分類有限公開選拔、綜合競爭性選拔、虛擬職位公開選拔等多種形式的制度體系為中國黨政領導干部的選拔工作做出了巨大貢獻。

首先，在現有的規范文件和學術成果中黨政領導干部公選的概念、發展歷程及其趨勢得到了較好的澄清?！豆_選拔黨政領導干部工作暫行規定》明確規定：公開選拔是黨政領導干部選拔任用方式之一;本規定所稱的公開選拔黨政領導干部是指黨委（黨組）及其組織（人事）部門面向社會采取公開報名考試與考察相結合的辦法選拔黨政領導干部。

其次，在已有的規范文件和學術成果中公選領導干部的流程也取得了一定成績。例如《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》中規定“有下列情形之一的一般應當進行公開選拔：為了改善領導班子結構需要集中選拔領導干部;領導職位空缺較多需要集中選拔領導干部;領導職位出現空缺本單位無合適人選;選拔專業性較強職位和緊缺專業職位的領導干部;其他需要進行公正選拔的情形。公開選拔工作應當經過下列程序：發布公告;報名與資格審查;統一考試（包括筆試和面試）;組織考察研究提出人選方案;黨委（黨組）討論決定;辦理任職手續?！钡?。

最后，根據公選制度推行過程中的實際問題學術界和政府界也做出了較好的應對和創新。公開選拔工作在探索實踐中遇到了一些深層次問題如關于價值取向問題、關于適用范圍問題、關于成本與效率問題、關于“高分低能”問題迫切需要進行深入研究努力加以解決促進公開選拔工作的健康有序發展。地方政府最近幾年在實施領導干部公選的過程中也創新了具體的實施辦法。如2008年3月南京市委正處級干部公選首次采用了電視上公開競職演講PK、200多名觀眾參與打分等手段，有效地增強公開化、民主化和公信力。

以上研究成果為我們提供了方向性的指導和創新思路，但就目前來看關于黨政領導干部公開選拔制度的研究和實施現狀還存在一些具體缺陷：

一方面，缺少分類分層級的領導干部選拔流程和考核標準。盡管中央組織部對競爭性選拔領導干部的程序早有規定，但有的程序過簡、有的程序缺失這會使人產生選拔者是否有意留下操作空間的聯想，進而降低領導干部競爭性選拔的公信度。例如很多干部選拔的筆試內容往往由于考核內容的趨同性、偏記憶性而弱化了對領導干部分析解決問題的能力素質的考察。而結構化的面試答辯通常不超過20分鐘，在較短時間內用設定的三五個問題判定一個人的能力高下并決定一個人可否重用，總有簡單化、片面化的不足。

構建分類別分層次的領導干部公選標準和流程

構建科學的領導干部公選標準?？己酥笜酥苯咏忉屃它h和國家對干部的要求，直接體現了百姓公仆應該具備的素質，因此制定科學的領導干部考核標準是有效公開選拔領導干部的基礎。文章制定了兩類考核指標體系，即一般指標和職業指標（詳見圖1和表1）。黨政領導干部公開選拔的一般標準劃分的很清晰、很細微，需要指出這里的指標體系是最一般意義上的考核指標體系，所作劃分是按照中國公務員考核相關法律法規和層次分析方法的要求進行的，主要用于測試差額領導干部綜合素養的考察。

圖1：黨政領導干部公開選拔的一般標準

表1：黨政領導干部公開選拔的職位標準

構建科學的領導干部公開選拔流程。科學的流程是指引工作順利開展的保障，公開、嚴謹、精細的選拔流程是政府公選干部工作中的非常重要的一環，它直接決定了群眾能否有效監督和政府能否對被考核對象層層把關，也直接影響到最后公選的結果。筆者首先依據公選的規模將公選分為獨立公選和聯合公選，而后在調研和現行的《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》中6個基本程序的基礎上，設計出了獨立公選和聯合公選的兩套流程。

獨立公選涉及范圍有限，無法實現科學程序實施的規模效益，基于節省行政成本考慮，一般建議避免;但是如果有個別單位確需進行的，一般可以根據現行《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》中的6個基本程序進行，該程序被稱為獨立公選的流程，也是公選的簡易程序（見圖2）。其中的單個程序需要創新之處將在聯合公選的理想流程中一并說明。

圖2：獨立公選的一般流程

聯合公選是現在各個地方政府，尤其是地市牽頭公選最流行的方法。如在公選中廣西逐漸探索出一條上下聯動、協調推進、有統有分的路子。由于聯合公選涉及范圍較廣，現在主要是地級市牽頭，將來可以逐步擴大到由各省牽頭，這樣一來政府可以承受的公選成本就相對較高，完全可以采取精準甚至理想的公選流程開展公開選拔。（見圖3）這里我們分步驟分單項的介紹課題組所設置的聯合公選流程。

圖3：聯合公選的理想程序

整個公選的流程必須堅持三個原則，即全程差額、全程公示和逐輪淘汰。差額是公選的精髓所在，如果實行等額推薦、考察，那么公選就流于形式，所以在提名、資格審查、筆試、面試、考察、黨委票決等諸環節都必須體現差額，最好明確規定類似“X進6、6進3、3進2、2進1”的競爭鏈條。如果一開始某個職位報名人數過少，比如少于10人，可以考慮取消該職位的公選。全程公示是公開選拔的應有之義，公開的目的有二：一是陽光選拔贏得民心，方便群眾參與監督和媒體宣傳引導;二是給所有被考核者一個有效的反饋，讓大家都考的明明白白。目前公開選拔實行筆試淘汰、面試淘汰和政績考察綜合評定的方式較多。綜合賽的方式，即筆試、面試和考察的分數加權相加，以總分來決定誰最終入圍。課題組認為相比于綜合賽，淘汰賽更具優勢。因為淘汰賽“不計前嫌”，每一輪考試應試者都能重新開始競爭。而綜合賽中各類考試的權重如何設定，并沒有科學的計算方法，設定的權重沒有任何依據，無形中給一些徇私舞弊的人提供了發揮的空間。

整個流程的分支程序如下：第一，科學設置職位數量和門檻。現在各地的公開選拔工作中職務分析還相當粗放，并沒有對每個職位進行工作描述，也沒有編寫職務說明書，導致缺乏所要選拔職位需要的資格和技能要求。再加上聯合公選涉及范圍較大，招考人數較多，因此公選干部的前期準備工作之一就是根據組織崗位需要和整個地方人力資源的具體情況設置職位數量以及資格條件，避免因為條件過高或者過低出現“報名荒”或“扎堆”等職位報名不均衡的現象。

第二，制定方案，發布信息。公開選拔黨政領導干部是一件嚴肅的工作，所以政府必須有一套科學的方案，方案內容應該包括公選的背景、原因、精神、職位數量、職位要求、招考程序等內容;方案應該在招考開始前，提前三個月通過電視廣播報紙等新聞媒體，及時詳細地向社會公眾公布。

第三，報名、提名，并進行資格審查，并淘汰不合格人員。報名數量較少的崗位可以取消公選，提名應該堅持提名責任制，“誰提名，誰負責”，資格審查不是衡量水平、能力，而是審核報名者是不是符合崗位規定的基本資歷條件。例如學歷、工作經驗是否符合職位要求。

第四，分類進行基本技能測試。這已經成為一種相對成熟的公選模式，具體方法就是將公選職位按照崗位性質和特點進行分類，然后再行組織分類筆試、分類面試。基本技能測試主要包括筆試和面試，是考核干部素質相對客觀的途徑?？己撕?，組織考試的單位一方面按比例淘汰部分人員，另一方面要及時對考生的成績進行公布，并進行存檔以方便今后積累筆試方面的經驗教訓。

第五，差額確定考察對象。差額確定的考察對象人數已經相對減少，下面要進行的是組織考察程序，因為諸如考生的口碑和生活作風等問題，通過筆試和面試是無法考核的。根據前面課題組設置的和職業指標，組織可對考察對象進行考核。首先考核考生作為公務員的綜合素養，即按照德能勤績廉的一般指標，運用民意測評、履歷調查、信用度考核等方法對被考察者實施考察，按比例淘汰人員并對結果進行公示和分析;其次，根據職業指標的內容，組織對勝出者進行領導特質測評和崗位適應性評估，進而考核被考核者是否勝任領導崗位以及勝任目標領導崗位。進行完職業指標測試后，仍舊按比例淘汰部分人員，但是這些被淘汰人員由于已經通過了一般指標的考核，所以不會被輕易放棄，而是會進入下一輪公選的后備干部庫，即這些人員在下一輪公選中將直接參與職業指標測試。

第六，黨委（黨組）差額票決，勝出者進入崗位見習期，經過一段時間的見習考核，方可正式辦理任職手續。實行試用期制度，就是規定公開選拔的科級領導干部任職一年后經考核不勝任的，免去職務，按任前職級安排工作。在見習期內，組織可以通過換屆考核、年度考核等渠道，定期不定期進行跟蹤考核和民意測評，及時跟蹤了解公選上來的干部的工作表現和工作實績，及時發現問題加以糾正。

探索領導干部公選成本控制的良方

合理界定適用公選的范圍。公開選拔作為選拔黨政領導干部的輔助性手段，要發揮其優勢，就不能被濫用，為此公選必須確定一個較為合理的范圍。就職位層次而言，公選一般不應高于正廳級;就任官制度而言，公選與委任制較為匹配;就職位特點而言，公選適宜于選拔非常規職位，如緊缺人才、年輕干部、少數民族干部等;就選拔對象的范圍一般適用在省內選拔，部分有實際需要的職位可以擴大到國內選拔。

廣泛推動聯合公選的模式。聯合公選，就是在一定范圍內，由某一級別牽頭組織本級和下級進行聯合選拔黨政領導干部的公選模式。該模式因有效整合了公選組織資源、降低了公選工作成本、提高了公選效率，故在很多發達地區被付諸實施。當前實施聯合公選的范圍還較為有限，牽頭的一般是地市級政府，聯合公選的成本優勢還沒有得到充分體現;為此，今后應該積極探索由省政府牽頭，省、市、縣、鄉（鎮）上下協調開展公開選拔的模式以降低公選成本。

綜合利用開發公選的結果。公選的成本相對較高，還有一個原因就是公選的潛在效益沒有被充分挖掘。如選拔結束后“出局者”往往被“遺忘”，致使選拔成果得不到充分運用，造成資源浪費，為此，應加強對落選人才的跟蹤和備案，讓前期工作的成果得以持續利用。尤其要加強對一般指標測試通過而最終未勝出人員的利用，每次公開選拔做到使用一批、儲備一批。當前有的地方政府已經推行了類似的制度，如任職資格制度。具體方法就是先統一組織理論考試，考試結果將在三年內有效，并作為任職的基本條件;隨后領導職位出現空缺時，直接可以從前期儲備干部中進行差額考察。

黨政領導干部的公開選拔大勢所趨，它的廣泛運用和推行反映出中國民主政治的進步;但是如何將這一方法科學地運用需要具體技術和相關配套制度的輔助。筆者根據調研和科學研究，初步探討了當代中國黨政領導干部公開選拔的標準流程和指標設置，并對其成本控制提出了自己的一些建議，希望可以對公開選拔制度的發展與進步起到一定作用。

（作者分別為九江職業大學副教授，安陽師范學院政法系講師;本文系江西省高校黨建研究項目“新形勢下高校加強學習型、服務型、創新型黨組織建設問題研究”階段性成果，課題編號：JXGXDJKT.YB-201336）

責編 /韓露（實習）