全面推進依法治國的理論邏輯

劉茂林

【摘要】 法治體系建設(shè)既是全面深化改革的重要構(gòu)成，亦是全面深化改革的重要保障。全面深化改革必須在法治鋪設(shè)的軌道上進行，這不僅是三十余年改革經(jīng)驗的凝煉，更是確保重大改革穩(wěn)妥有效的根本保證。因而，四中全會提出的全面推進依法治國，實際是對三中全會全面深化改革的路線部署。

【關(guān)鍵詞】 全面深化改革 依法治國 依憲治國 黨的領(lǐng)導(dǎo)

【中圖分類號】D911 ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

從全面深化改革到全面推進依法治國

2014年是全面深化改革的歷史元年。改革旨在革除舊弊，但進入改革的深水期，舊弊往往以結(jié)構(gòu)性的方式呈現(xiàn)。以往“頭痛醫(yī)頭”“腳痛醫(yī)腳”式的改革已注定無法見效。全面深化改革，即是以超越此種碎片式改革的姿態(tài)，強調(diào)改革的整體性和協(xié)調(diào)性。因而，以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為起點的全面深化改革，如何消除以經(jīng)濟為中心的市場資源流動給政治、文化、社會及生態(tài)領(lǐng)域帶來的沖擊，進而實現(xiàn)諸領(lǐng)域的協(xié)調(diào)聯(lián)動，是擺在改革面前的首要難題。在這個意義上，全面深化改革的一個重要目標，便是構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系，其初衷即在于以內(nèi)在邏輯自洽的治理體系，系統(tǒng)籌劃諸領(lǐng)域改革的配套關(guān)系，并積極協(xié)調(diào)化解各領(lǐng)域潛在的沖突。就此而言，全面深化改革與現(xiàn)代化國家治理體系的建構(gòu)，實質(zhì)是一體推進的。

十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》是對十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的第八、九、十部分所闡述的社會主義民主政治建設(shè)、法治中國建設(shè)、權(quán)力運行監(jiān)督和制約體系建設(shè)的延續(xù)與深化。就其內(nèi)在關(guān)聯(lián)而言，法治體系建設(shè)既是全面深化改革的重要構(gòu)成，亦是全面深化改革的重要保障。全面深化改革必須在法治鋪設(shè)的軌道上進行，這不僅是三十余年改革經(jīng)驗的凝煉，更是確保重大改革穩(wěn)妥有效的根本保證。因而，四中全會提出的全面推進依法治國，實是對三中全會全面深化改革的路線部署。

全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這亦與建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系的全面深化改革總目標相契合。從現(xiàn)代化國家治理體系的內(nèi)在構(gòu)成來看，社會主義法治體系是我國國家治理體系的基本內(nèi)容;從影響國家治理能力的因素來看，治理主體的法治思維和法治方法是國家治理能力的重要體現(xiàn);從國家治理的現(xiàn)代化目標來看，法治是一個不可或缺的目標，國家治理的現(xiàn)代化在很大程度上就是法治化問題。當然，國家治理體系并不等同于法治體系，法治手段只是國家治理的手段之一，法治體系只是國家治理體系中的一項制度。而在法治中國建設(shè)的背景下，所有的國家治理體制機制的建立需要法律提供效力保障，即使是一些非正式的體制機制也要求以符合法治原則為前提，法律也是這些非正式制度產(chǎn)生糾紛后尋求公力救濟的憑借。因此，盡管國家治理體系并不只有法治體系一套制度，法治體系卻是國家治理體系中最為重要、最為基礎(chǔ)的制度。

全面推進依法治國的關(guān)鍵是依憲治國

一套系統(tǒng)完備的社會主義法律體系，是全面推進依法治國的前提和基礎(chǔ)。在社會主義法律體系的建構(gòu)和運行過程中，憲法發(fā)揮著不可替代的核心作用。一方面，憲法是“基礎(chǔ)規(guī)范”，是具體法律規(guī)范的效力來源和規(guī)范依據(jù)。作為對具體社會關(guān)系的調(diào)整規(guī)范，法律必須依據(jù)憲法，并以憲法為立法基礎(chǔ);其內(nèi)容和精神也不得與憲法的精神、原則和規(guī)范相抵觸，否則無效或部分無效;而其運行，時刻處于憲法的監(jiān)督之下。另一方面，憲法為法律體系的各個子體系提供了溝通和協(xié)調(diào)的平臺，在根本法的層面解決法律體系的內(nèi)部沖突。隨著各具體領(lǐng)域改革的深化，各個領(lǐng)域社會關(guān)系的內(nèi)部協(xié)調(diào)問題凸顯出來，逐漸上升為憲法體制層面的問題，需要憲法為各項制度體系的發(fā)展走向提供決斷;與此同時，隨著改革進入全面深化階段，各個領(lǐng)域之間的矛盾與沖突愈發(fā)激烈，為防止不同社會關(guān)系的法律規(guī)范的沖突，需要一個彼此溝通與協(xié)調(diào)的平臺。通過憲法解釋、憲法性法律的制定與修正明確各類主體在國家治理體系中的權(quán)力與責任，對法律體系進行科學(xué)構(gòu)建，協(xié)調(diào)各方治理力量，防止治理體系之間的內(nèi)耗。

在國家治理過程中，依法治國必須立足于憲法體制的基礎(chǔ)框架之上。依據(jù)一切權(quán)力屬于人民原則，人民選舉人民代表組成國家權(quán)力機關(guān)，再由國家權(quán)力機關(guān)在縱向和橫向兩個維度配置國家權(quán)力，按照經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)的領(lǐng)域劃分，分別形成經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態(tài)體制，由此構(gòu)成國家治理體系的體制框架。在此基礎(chǔ)上，各個體制依據(jù)國家權(quán)力機關(guān)制定的法律，處理各個領(lǐng)域所調(diào)整的具體社會關(guān)系，這是依法治國的具體呈現(xiàn)。由此可見，在依法治國、國家治理體系與依憲治國之間，實際是通過作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會制度串聯(lián)起來的。因此，依法治國和國家治理體系依賴于人民代表大會制度，而人民代表大會制度是憲法體制的具體表達。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國的堅實保證

十八屆四中全會深刻指出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。這與中國憲法的基本精神是一致的。現(xiàn)行憲法在“序言”中肯定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，并把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)同堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想和堅持人民民主專政，堅持社會主義道路一起作了規(guī)定。同時，四項基本原則是一個統(tǒng)一的不可分割的整體。值得說明的是，憲法正文之所以沒有具體條文規(guī)定堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是因為考慮到憲法是國家根本大法，其內(nèi)容主要是涉及國家政治制度、社會制度方面的問題，特別是為了吸取以往幾部憲法的經(jīng)驗教訓(xùn)，以克服黨政不分的弊端而采取的措施。

黨的領(lǐng)導(dǎo)有兩個方面的含義：其一是指中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對國家進行領(lǐng)導(dǎo);其二是指中國共產(chǎn)黨在政黨關(guān)系中對民主黨派的政治領(lǐng)導(dǎo)。兩種意義的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)都包含對各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)。不同的是前一種意義的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，是通過共產(chǎn)黨和民主黨派在國家政權(quán)中的不同地位，即共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，民主黨派是參政黨來實現(xiàn)和體現(xiàn)的，中國共產(chǎn)黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過了國家政權(quán)這個中間環(huán)節(jié)。后一種意義的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是在中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的相互關(guān)系中直接實現(xiàn)的。在我國政黨制度中，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作中的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要指的是這種意義上的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系上，需要在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下進一步理順黨政關(guān)系。改善對人大制度的領(lǐng)導(dǎo)，是在新的歷史條件下完善我國人大制度的重要方面。理順黨政關(guān)系，首先是要明確區(qū)分黨的職能和國家職能界限，杜絕以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象。黨的決策不能代替人大的決策，黨的路線方針政策不能代替國家憲法和法律。其次是黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，按照憲法和法律的規(guī)定進行執(zhí)政，開展政治活動。尊重人大的決定和決議。再次，黨必須接受憲法和法律監(jiān)督。黨必須遵守憲法和法律，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，就必然意味著黨必須接受憲法和法律監(jiān)督。這樣黨和國家的關(guān)系就是一種憲法和法律關(guān)系，一方面黨依照憲法和法律的規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)國家，進行執(zhí)政;另一方面，黨要按照憲法和法律開展活動。這樣，既有助于理順黨政關(guān)系，也有助于依法治國和依憲治國的推進。

（作者為中南財經(jīng)政法大學(xué)副校長，教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

責編/高驪 ?美編/于珊