綠化條例修正：助力立體綠化拓展空間

李惠芳

此次綠化條例修改，最大的亮點是完善立體綠化的制度規范，對立體綠化的實施提出剛性要求，為本市立體綠化的發展開拓空間。

6月16日，市十四屆人大常委會第二十一次會議對《上海市綠化條例修正案（草案）》（以下簡稱《修正案（草案）》）進行了初次審議，這是《上海市綠化條例》（以下簡稱《條例》）自2007年5月1日施行以來的首次修改。本次修改，最大的亮點是完善立體綠化的制度規范，對立體綠化的實施提出剛性要求，為本市立體綠化的發展開拓空間。這一制度設計契合了上海特大型城市綠化建設的實際需求，如果能夠通過實施，在全國將具有一定的前瞻性和開創性。

2007年市人大常委會審議通過《條例》以來，經過多年發展，上海的城市綠化建設取得了長足進步，城市綠化水平有了較大提高，有力改善了城市生態環境，提高了人居環境公眾滿意度。但和全球同類型城市相比，上海的生態環境仍是軟肋，與世界城市建設的目標相比，城市綠化仍有較大差距。當前，上海土地資源緊缺，中心城區建筑密度高，地面綠化建設面臨人多地少、空間狹窄、成本高昂等問題。與此同時，城市“熱島”效應、揚塵污染、地表儲水能力不足等難題也越來越凸顯，僅靠傳統方式發展地面綠化面臨著越來越大的壓力，依靠立體綠化向上要空間，成為本市綠化建設不得不面臨的選擇。

立體綠化以建（構）筑物為載體，以植物材料為主體，營建出屋頂綠化、垂直綠化、檐口綠化、棚架綠化等各種綠化形式，并且成本相對低廉。作為一種新型綠化模式，不僅與地面綠化一樣都具有凈化城市空氣、改善生態景觀的功能，在土地資源稀缺的城市密集空間，更具有節地節能的顯著優勢，經濟和社會效益十分可觀。正因如此，2007年在《條例》制定之時，雖然立體綠化在本市尚處于探索起步階段，但《條例》仍然對立體綠化做出了倡導性的原則規定，要求新建機關、事業單位以及文化、體育等公共服務設施建筑適宜屋頂綠化的，應當實施屋頂綠化。法規頒布實施后，市政府及其有關部門不斷加大立體綠化的推進力度，經過多年的探索和實踐，本市在立體綠化發展方面已經形成了一些行之有效的做法、技術標準和制度規范。為了更好地拓展本市立體綠化發展空間，進一步增加社會效益，有必要對條例的相關內容做出修改，為立體綠化推進工作提供法制保障。

提出實施立體綠化的強制性要求

《修正案（草案）》增強立體綠化實施的剛性約束力，對新建公共建筑，改建、擴建中心城內的既有公共建筑，新建城市化地區的快速路、軌道交通、立交橋等市政公用設施，提出了實施立體綠化的強制性要求。同時，考慮到居住建筑和工業建筑的情況較為復雜，目前尚不宜強制推廣，修正案草案對此作了鼓勵性的規定。

為擴大立體綠化的實施范圍，《修正案（草案）》規定，本市新建公共建筑中高度不超過五十米的平屋頂，屋頂綠化面積不得低于建筑占地面積的百分之三十;中心城內的既有公共建筑進行改建、擴建的，按照上述規定執行。中心城、新城、中心鎮以及獨立工業區、經濟開發區等城市化地區新建快速路、軌道交通、立交橋、過街天橋的橋柱和聲屏障，以及道路護欄（隔離欄）、擋土墻、防汛墻、垃圾箱房等市政公用設施的，在不影響使用功能、結構安全的前提下，應當實施立體綠化。

其中新建建筑平屋頂“五十米”高度和綠化面積“百分之三十”的比例規定，一直是討論的焦點。“五十米”的高度要求，主要是綜合考慮到本市建筑高度總體狀況、立體綠化發展需求、建設養護成本以及立體綠化空間對公眾開放的可行程度等因素，參考2011年《上海市控制性詳細規劃技術準則》中建筑高度的分區標準確定下來的。“百分之三十”的比例要求，主要是結合本市現有屋頂綠化面積都可達到建筑占地面積50%的實際、建筑放置太陽能等其他設施設備空間需求以及國外立體綠化的實踐做法，經專家論證最終確定的。

市人大城建環保委在征求各方意見時，不少市人大代表和建筑專家提出，“平屋頂”的指代范圍不夠清晰，對雖不是完全水平、但仍可以實施立體綠化的小角度傾斜的屋頂沒有涵蓋;“百分之三十”的比例規定過于籠統、嚴苛，會約束建筑設計和建筑選材，不利于城市建筑的多樣化發展。城建環保委在審議報告中也提出，發展立體綠化應當遵循客觀規律，根據建筑物的特性和使用功能組織實施，同時，立體綠化的規劃、設計、施工和養護等應嚴格遵守相應的技術規范，建議對該條文中“平屋頂”等表述作進一步研究修改，并明確立體綠化應執行國家和本市相關技術標準，通過配套的技術標準對立體綠化的具體實施范圍及類型等進行細化和完善，提高法規的可操作性。在審議中，部分常委會組成人員對《修正案（草案）》提出的實施立體綠化的強制性要求，表達了“步子是否走得太快”的擔心，建議進一步加強對規定可行性和可操作性的研究論證。

新增三項立體綠化的管理要求

在立體綠化建設階段，要求立體綠化與建設項目主體工程同時完成，并在竣工驗收后報送立體綠化竣工圖。這樣規定主要是考慮到立體綠化與建設項目主體同步建設完成有利于建設主體施工操作，降低建設成本，防止建設方事后拖延、抵制立體綠化建設。有委員提出，有些植物的種植受季節影響，這樣規定過于“一刀切”，不利于操作，建議將完成時間延期到一年，實現立體綠化與建設項目主體“同步設計、同時施工、按時完成”。

規定立體綠化的養護由其所附建筑物、構筑物的產權單位負責。城建環保委認為，目前相當部分公共建筑特別是一些商業樓宇產權單位呈多元狀態，且大多委托物業企業進行管理，建議法規明確立體綠化由其所依附的建筑物、構筑物的產權單位或者產權單位委托的物業企業負責養護，以切實落實立體綠化的養護責任。有的委員也認為，這樣規定雖然明確了養護主體，但責任主體過于單一，操作性不強，建議由產權單位或使用單位負責養護，同時委托專業單位來實施。

對已建成的立體綠化予以嚴格保護，禁止占用或者拆除。只有因所附建筑物、構筑物改建、擴建、修繕或者拆除的除外，而且在擴建、修繕完成后，應當恢復原有的立體綠化。對于違反上述管理要求的行為，《修正案（草案）》同時增設了對應的罰則。城建環保委認為，鑒于本次修法的目的是促進本市立體綠化發展，增加城市綠化面積，因此，應加強對已建成的立體綠化的保護，對改建的建筑物，在完成改建后也應以適當方式恢復或補足被占用、拆除的立體綠化。

立體綠化推廣問題受到關注

在審議中，常委會組成人員還就立體綠化推廣涉及的一些問題提出了意見和建議，主要有：

應關注立體綠化實施后產生的安全與環保問題。建設立體綠化有可能對城市安全帶來新的問題，尤其在汛期容易產生高空墜物等次生災害，需要加強防范;綠化種植中會產生白蟻等蟲害，應加強防治，防止給居民、企業造成財產損失;加強立體綠化的規劃和設計，完善相關技術標準，加強基礎設施配套建設，防止養護時污染周邊環境。

加大對立體綠化的扶持和激勵力度。在綠化建設和養護、收益管理等方面給予優惠;完善立體綠化的統計考核體系，行業主管部門應單獨建立一套統計指標統計立體綠化的面積，并對有關單位進行考核，以進一步鼓勵立體綠化的發展。

此外，《修正案（草案）》還進一步理順了市和區（縣）的管理權限。2014年1月，市政府公布了本市第七批取消和調整行政審批事項目錄，規定申請臨時使用綠地的審批，由按照臨時使用綠地面積大小分別由市或者區（縣）綠化管理部門審批，統一下放至區（縣）綠化管理部門審批。對此，《修正案（草案）》對受理申請的主體作了相應調整。常委會組成人員認為這是必要的，但有的委員提出，在對未經許可臨時使用綠地的行為進行監管時，市和區（縣）的監管責任邊界不夠清晰，容易導致推諉情況的產生，建議研究后修改。