對地方司法規范性文件備案審查的探討

吳競爽

人民法院、人民檢察院（以下簡稱兩院）依法獨立行使審判權和監督權，受人大監督。監督權是憲法和法律賦予人大及其常委會的法定職權和責任。當前，地方人大及其常委會對兩院的法定監督形式主要有聽取和審議工作報告、專項工作報告，開展執法檢查，詢問、質詢，特定問題調查，審議和決定撤職案和罷免案等，在一定程度上發揮了人大的監督職能，但也存在監督剛性不足、力度不夠、作用不明顯等問題。在中央層面，監督法對最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱兩高）制定的司法解釋的備案審查制度作出的具體明確規定，成為全國人大及其常委會加強對兩高司法工作監督的重要方式之一。但對地方司法規范性文件是否應納入備案審查范圍，各界存在不少爭議。本文擬做探討，以期拋磚引玉。

一、地方司法規范性文件備案審查的現狀

目前，監督法并沒有規定地方各級人大及其常委會對地方兩院制定的指導意見、規定、辦法等（本文均稱為司法規范性文件）進行備案審查的相關內容。然而在各地司法實踐中，地方兩院制定司法規范性文件的現象非常普遍，其作用特殊且重要，很多司法規范性文件是類案裁判依據，與訴訟當事人的利益息息相關。據南方周末記者不完全檢索，僅各地高級法院制定的各種指導意見、規定、辦法等，至少有兩百個。以地方高院出臺的司法規范性文件為例，按照其規范內容主要分為兩類，一類是審判業務類，主要是根據法律法規和司法解釋或者類案中反映的具體法律問題而制定的法律理解與適用，該類文件主要都是集中在民商事和程序法領域，如各地高院關于財產保全、小額訴訟工作的規定，還有則是在刑事領域中，如對量刑標準的具體細化;另一類是行政管理類，涉及法院的審判管理、人事管理、廉政監察以及司法公開等綜合事項，如上海市高院實行司法改革出臺的系列文件。

對于地方司法規范性文件的備案審查工作，已有安徽、山東、重慶以及新疆等部分省、自治區和直轄市的省級人大將地方兩院制定的司法規范性文件列入備案審查的范圍。其中，安徽、新疆直接在相關規定中將兩院的規范性文件明確列入規范性文件的備案審查的范圍中;山東未將地方兩院規范性文件列入審查范圍，但規定國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織以及公民可以針對地方兩院的規范性文件提出審查建議;而重慶則將公民、法人和其他組織向人大常委會反映兩院制定的文件存在的突出問題，作為聽取和審議專項工作報告的議題來源之一。

二、地方司法規范性文件的合法性之辯

對于司法規范性文件是否納入備案審查的范圍，各界爭議較大的就是上述第一類審判業務類的文件。有觀點認為，2015年3月新修訂的《立法法》已明確規定地方兩院不具有司法解釋權，該類文件中有部分內容涉及對具體行為的法律定性，實際上具有了“司法解釋的性質”，導致公民權利可能受到侵犯。若將這些“司法解釋性質”的文件納入人大備案審查的范圍，等于變相承認其地位。筆者認為，對于司法規范性文件的合法性問題不能一概而論。

首先，需要澄清一個觀點，并非所有的司法規范性文件都具有“司法解釋性質”。兩高《關于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質文件的通知》（法發〔2012〕2號）規定，“地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區普遍適用的、涉及具體應用法律問題的‘指導意見’、‘規定’等司法解釋性質文件”，同時還規定，地方兩院“其他規范性文件不得在法律文書中援引”。可見，地方兩院可以制定除了司法解釋性質的文件之外規范性文件。事實上，司法實踐中也確實有許多的司法規范性文件并不涉及法律解釋，而僅僅是對一類工作或者法律、司法解釋適用的操作細則的規定。

其二，關于地方兩院司法規范性文件的效力。以法院系統為例，根據憲法規定，“上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。”司法實踐中，除了基于審判工作的監督之外，高級人民法院通過審理案件、制定審判業務文件、發布參考性案例、召開審判業務會議、組織法官培訓等形式，對轄區內各級人民法院和專門人民法院的審判業務工作進行指導。從法理上講，上級法院的司法規范性文件對于下級法院司法工作應當是起指導性作用，不能成為司法審判的依據。司法解釋的適用具有強制性，可見，從效力上看，地方司法規范性文件并不屬于司法解釋性質文件。

其三，關于司法規范性文件存在于當前法律體系的合理性。司法規范性文件存在的主要原因在于：一是現行法律規定不明或者空缺，法律的滯后性決定其并不能完全適應當下社會經濟發展的形勢，面對一些新類型的糾紛，必然需要司法機關發揮其司法的能動性，通過司法規范性文件來彌補法律的固有缺陷;二是有些問題具有極強的地域性特點，無法從法律或者司法解釋層面在全國的范圍內加以統一規定，但在一定區域內這些問題的共性特征又比較明顯，倘若不在地方層面上作出統一指導或者規定，反而有可能造成地區內的法律適用不統一;三是目前階段執法者的執法水平參差不一，客觀上也需要對執法尺度及水平進行統一甚至提升，很多司法規范性文件是對現行法律法規的細化解讀，一定程度上提高了執法水平。而事實上，這些司法規范性文件的出臺，對于地區內執法標準的統一、司法公正的促進有著積極的作用，

由上述三點可見，由地方兩院依法制定，經過審判委員會或檢察委員會討論通過的，符合憲法、法律及司法解釋規定的司法規范性文件，應屬于合法范疇，可以納入地方人大備案審查的范圍。

三、地方司法規范性文件納入備案審查的必要性

（一）推進依法治國的需要。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，尤其是在當前司法改革的大背景下，地方人大及其常委會通過備案審查監督司法工作，是地方兩院司法改革在法治軌道上順利前進的有力保障，是實現法律效果和社會效果的高度統一重要保證，也是全面推進依法治國的必要保障。

（二）促進司法公正的需要。任何權力失去監督必然導致腐敗，司法權也不例外。要遏制司法腐敗和司法不公，除了司法機關的內部監督及其相互制約之外，人大監督對于維護司法公正的作用不可替代。地方司法規范性文件屬于抽象的司法行為，且對具體司法行為有著重要的影響，必然應受人大的監督。當前司法改革提出要強化審判委員會、檢察委員會總結司法經驗、實施類案指導等職能，相關司法規范性文件數量可能進一步增加，加強備案審查監督工作對于促進兩院司法公正具有積極作用。

（三）地方人大充分行使監督職權的需要。地方人大及其常委會依法負有在“本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行”的義務和職責，黨的十八屆四中全會要求所有的規范性文件納入備案審查范圍。對地方兩院的司法規范性文件進行備案審查，是地方人大對兩院行使監督權的應有之義，也是規范審判權和檢察權公正的有效形式。

（四）加強地方司法工作監督的現實需求。不可否認部分地方司法規范性文件，包含更為具體的法律適用意見，成為了本轄區內司法的重要依據，客觀上也對公民、法人、其他組織權利義務產生著實際影響。對這類文件，如長期處于缺乏審查和監督的狀態，一旦違法或者違憲，司法的公正性也必然受到損害。依法將其納入備案審查的范圍，則能夠保障公民權益得到有效救濟。

四、地方司法規范性文件備案審查工作的建議

立足當前實際，逐步建立健全地方司法規范性文件備案審查制度。建議全國人大常委會通過監督法修訂或者立法解釋，將司法規范性文件納入地方人大及其常委會備案審查的范圍，并將司法規范性文件的范圍限定在涉及公民、法人及其他組織的權益的規范性文件。考慮到地方工作機構資源力量有限，當前工作應以被動審查為主，即賦予國家機關、社會團體、公民提請審查的權利，建立反饋機制，并適時公開審查結果。倘若短期內無法在法律層面予以明確，建議將對司法規范性文件的監督納入其他監督形式之中，如聽取和審議專項工作報告、對類案尤其是對公民權益影響較大的一類案件開展執法檢查等。

尊重審判權、檢察權獨立，注重區別個案監督。在認可人大監督必要性的同時，應當充分尊重審判權、檢察權的獨立性和運行規律。司法規范性文件在某種程度上是對某類案件或工作的指導和規范，而非對個案的指導或規范。地方人大及其常委的審查必須以憲法、法律法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議為依據，必須嚴格將備案審查監督的范圍限定在司法規范性文件范圍之內，審查的內容為是否符合憲法、法律和法規的規定，不能超越人大監督權的范圍對具體個案的法律文書進行審查，更不能對具體案件的結果直接審查和監督。

還應注意的是，要正確處理監督與支持的關系，寓支持于司法規范性文件的備案審查之中。備案審查，既是一種監督和制約，也是一種規范和促進，因此要著力于進一步促進司法工作的公開、公平和公正，提升司法公信力，推動地方司法規范性文件的進一步完善，更好發揮其對于地方司法實務的重要指導作用及對執法統一的促進作用。 （作者系浦東新區人大辦干部）