中國參與聯合國事務的歷史省察及國際貢獻

于洪君

編者按：2015年是中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年，也是聯合國成立70周年。在此重要歷史節點上，二戰戰勝國均以不同方式慶祝這一偉大勝利，中國于9月3日舉行紀念抗日戰爭勝利七十周年大閱兵，受到全球的廣泛關注。70年來，中國積極融入以聯合國為中心的國際秩序，從國際體系的旁觀者崛起為國際新秩序的構建者。面對當下日益變動的國際格局，中國呼吁國際社會以史為鑒，維護二戰勝利果實，恪守《開羅宣言》、《波茨坦公告》等重要國際法文件精神，切實遵守《聯合國憲章》的宗旨和原則。為此，雜志特邀專家學者就以上話題進行闡述，以饗讀者。

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015年是世界反法西斯戰爭勝利70周年，也是國際社會以反法西斯同盟為基礎成立聯合國組織70周年。時光荏苒，流年似水，人類社會滄海桑田，世間萬象物是人非。然而，聯合國作為世界上最大和最具代表性的政府間組織，在維護世界秩序、促進共同發展、推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序方面，依然具有不容置疑的權威性。中國是聯合國創始成員國和安理會常任理事國。但有相當一段時間，在國內戰爭中被推翻的蔣介石集團竊據著中國在聯合國的席位。1971年10月，新中國爭取恢復在聯合國合法席位與權利的斗爭取得勝利。中國共產黨人的社會主義新中國從此開始參與聯合國事務，并通過與聯合國廣泛合作，步履鏗鏘地走向了世界舞臺的中心。

為爭取恢復合法權利而斗爭，

堅定樹起負責任大國的良好形象

1949年中華人民共和國成立時，世界已經分裂為東西方兩大陣營。以社會主義為前進方向的新中國，在外交領域向以蘇聯為首的社會主義陣營“一邊倒”，致使國際力量對比不利于西方世界，而有利于以蘇聯為首的東方國家，有利于世界的和平、民主和進步。以美國為首的西方勢力對新中國在地區和國際舞臺上扮演的重要角色極為恐懼和不安。它們玩弄各種外交手段和花招，千方百計地阻止新中國取代蔣介石集團進入聯合國。

新中國成立之初，雖然百廢待舉，醫治戰爭創傷、休養生息的任務繁重而艱巨，但中國共產黨人以天下為己任，在積極致力于地區和平與穩定的同時，熱切期望能在廣泛的國際舞臺上發揮自己的獨特作用和影響，為中華民族全面復興和人類進步事業做出應有的貢獻。因此，新中國剛一成立，便接受蘇聯建議，開始謀劃加入聯合國事宜。1949年11月15日，周恩來總理兼外長致電聯合國秘書長賴伊和第四屆聯大主席羅慕洛，要求立即取消蔣介石集團代表中國參加聯合國的權利。蘇聯和東歐各國當時大力支持新中國加入聯合國。波蘭駐聯合國代表因為賴伊秘書長處理此事表現消極，向聯合國提出了抗議。

1950年1月8日，正在蘇聯訪問的毛澤東主席接受蘇聯建議，指示國內，由周恩來總理以中國外長名義致電聯合國大會主席、秘書長及安理會各理事國，再次要求聯合國把蔣介石集團的代表從安理會中開除出去。蘇聯按中蘇雙方商定的計劃，在聯合國提出了支持中國的議案，同時發表聲明，在聯合國開除蔣介石集團之前，蘇聯將不參加安理會的工作。但是，由于美國的操縱，當時的聯合國大會否決了蘇聯的議案。蘇聯以不惜分裂安理會為代價支持中國加入聯合國的策略，沒有取得成功。

新中國爭取恢復在聯合國合法席位的斗爭首戰不利，但新中國并沒有放棄自己的外交努力。1950年1月19日，周恩來以中國外長名義致電聯合國秘書長賴伊，質問安理會何時開除蔣介石集團的代表。他同時告知賴伊，中國已經任命外交部副部長張聞天為出席聯合國大會的首席代表，并且已經著手組建中國常駐聯合國代表團。隨后，周恩來又連續電告聯合國，中國政府已任命冀朝鼎為駐聯合國經社理事會代表，任命孟用潛為駐托管理事會代表，任命伍云甫為駐國際兒童緊急救濟基金會代表。他嚴正要求聯合國盡快驅逐蔣介石集團在這些機構的代表。蘇聯和東歐國家的代表當時為聲援新中國，相繼退出了聯合國的上述機構，中止了與聯合國這些機構的合作。

迫于中國和蘇聯東歐各國的壓力，1950年夏，聯合國秘書長就中國代表權問題到各國進行外交斡旋，并與中國駐蘇聯大使王稼祥進行正式磋商。當年6月，朝鮮戰爭爆發，形勢對新中國爭取恢復聯合國合法權利更加不利。盡管如此，當年第五屆聯合國大會開幕時，中國政府仍任命張聞天為出席聯大會議首席代表，并致電賴伊，要求為張聞天等人辦理赴會手續，同時還對聯合國繼續容留蔣介石集團表示強烈不滿。為盡快實現進入聯合國的目標，周恩來當時還會見了印度駐華大使，請求印度予以支持，印度確實也做了一些努力。但所有這一切，都因美國和西方國家的頑固阻撓而未能奏效。

1953年朝鮮停戰后，國際關系出現某些新的變化。中國得知瑞典副外長哈馬舍爾德當選為聯合國秘書長后，立即指示中國駐瑞典大使耿飚秘密會見哈馬舍爾德先生，向他介紹新中國有關情況，希望新秘書長到任后，能夠幫助中國打開進入聯合國的大門。美國為了將中國阻擋在聯合國大門之外，于當年11月提出了“由共產黨中國參加聯合國大會、而由國民黨中國參加安全理事會”的議案，試圖在聯合國制造“兩個中國”，破壞和瓦解新中國的外交努力。在這個事關主權和尊嚴的重大問題上，中國堅持原則，毫不妥協，斷然拒絕美國的外交圈套。中國始終強調并堅信：唯一能夠代表中國人民的只有中華人民共和國，這個現實終有一天會得到世界各國的普遍承認。

依靠正義力量支持重返聯合國，邁出走向世界大舞臺的重大一步

整個50年代，美國嚴密控制著聯合國。它玩弄“暫不討論”的程序性手法，一直阻撓討論中國代表權問題。進入60年代，聯合國總務委員會通過了討論中國代表權問題的議案。這時，美國玩弄新伎倆，推動聯大通過了中國席位問題需有三分之二多數贊成才能通過的“重要問題案”，中國繼續被排斥在聯合國大門之外。

1970年，中國與加拿大成功建交。美國孤立新中國的政策開始破產。當年聯大表決“關于恢復中華人民共和國在聯合國的合法權利”的提案時，中國的支持票首次超過反對票。但美國搞的那個“重要問題”案依然有效，支持中國進入聯合國的提案被視為未獲通過。

毛澤東主席十分關心中國在聯合國的席位問題。60年代前期，他曾兩次與美國友人斯諾談過這個問題。他說，在聯合國里代表中國的應該是新中國而不是蔣介石。“但是，美國政府組織了多數國家，不讓我們去。”他還說，“美國不讓中國進入聯合國，提出要三分之二多數票通過才能進入。中國沒有進入聯合國，不是也很好嗎？”實際上，毛澤東說的是氣話。當斯諾問他，“能不能說中國不想進入聯合國”時，他明確表示“不能”。毛澤東指出，“不管美國承不承認我們，不管我們進不進聯合國，世界和平的責任我們是要擔負的。我們不會因為不進聯合國就無法無天，像孫悟空大鬧天宮那樣”。[1]

1961年，毛澤東還對印尼總統蘇加諾表示過，中國不進聯合國，是“因為聯合國里有蔣介石的代表”。他說，“只要蔣介石的代表還在聯合國，我們就不進聯合國。我們已經等了十一年了，再等十一年更久也沒有關系。我們不忙于進聯合國”。[2]

1971年7月，阿爾巴尼亞、阿爾及利亞等17國代表致信聯合國秘書長，要求將恢復中華人民共和國合法席位，把蔣介石集團的代表逐出聯合國的議案列入當年聯大會議議程，被大會采納。美國負隅頑抗，向聯合國秘書長提交備忘錄，要求聯合國認識到中華人民共和國與“中華民國”共存的事實，而不要在兩者間做出選擇，企圖以“雙重代表權”方式制造“兩個中國”。針對這一惡劣行徑，中國外交部發表聲明指出，恢復中國合法權利和把蔣介石集團驅逐出聯合國，這是一個問題的兩個方面。這一表態使國際社會普遍意識到，中國不允許以任何方式搞“兩個中國”、“一中一臺”或“一個中國兩個政府”。

圍繞中國代表權問題，1971年的第26屆聯大共有三個提案需要表決：一是阿爾巴尼亞、阿爾及利亞等國提出的恢復中華人民共和國一切合法權利并立即驅逐蔣介石集團代表的提案，即“兩阿提案”；二是美國、日本等國提出的把取消“中華民國代表權”作為特別重要問題、非有三分之二以上多數贊同不能通過的提案，即“重要問題案”；三是美國、日本提出的接納中華人民共和國代表進入聯合國并享有安理會常任理事國資格，但“中華民國”繼續擁有代表權的提案，即“雙重代表權案”。

大會表決前的辯論十分激烈。當時中國與阿爾巴尼亞關系很好，曾任阿首任駐華大使、時為阿爾巴尼亞外長的納賽，代表“兩阿提案”國發言，猛烈抨擊美國先是長期阻撓恢復新中國在聯合國的合法權利，后又企圖制造“兩個中國”，要求大會以簡單多數解決中國代表權問題，立即驅逐蔣介石集團的代表。“兩阿提案”支持國的代表紛紛表態，批評美日等國的提案違背聯合國憲章精神和原則。

10月25日大會表決時，首先表決的是美日等國的“重要問題案”，結果以59票反對、55票贊成、15票棄權被否決。美國代表不甘失敗，竟要求大會在表決“兩阿提案”時刪除“驅蔣”內容，被大會主席所否決。隨后，大會表決“兩阿提案”，結果以76票贊成、35票反對、17票棄權的壓倒多數獲得通過。“兩阿提案”通過后，美日等國的“雙重代表權案”即成廢案。聯合國根據“兩阿提案”表決結果，做出第2758號決議，恢復中華人民共和國在聯合國的一切權利，立即把蔣介石的代表從聯合國及其所屬機構驅逐出去。

中國恢復在聯合國的合法地位，是國際正義力量共同斗爭的結果。毛澤東曾幽默地說，“這是非洲黑人兄弟把我們抬進去的”。實際情況是，“兩阿提案”23國中，非洲國家共12個，另有7個亞洲國家，3個歐洲國家和1個拉美國家。阿爾巴尼亞和阿爾及利亞當時對華友好，起了較大作用。南斯拉夫和古巴雖與中國失和，但聯署了“兩阿提案”。蘇聯與東歐各國與中國關系嚴重惡化，但在恢復中國代表權問題上立場明確，全部投贊成票。那時，蘇聯在聯合國擁有3票（烏克蘭和白俄羅斯單獨成為聯合國成員，各有1票），支持中國功不可沒。日本與中國一衣帶水，1972年實現了對華邦交正常化，但1971年時追隨美國搞“重要問題案”和“雙重代表權案”，為阻止中國回到聯合國頑抗到最后一刻。

中國高舉團結反霸大旗，成為發展中國家在聯合國的主要代表

新中國爭取恢復在聯合國合法席位的斗爭獲勝后，毛澤東十分高興。他連夜召集開會，研究部署組團去聯合國事宜。毛澤東指示國務院領導和外交部相關人員，要準備好在聯合國的第一篇發言，要伸張正義，長世界人民志氣，滅超級大國威風，反對帝國主義的戰爭政策和侵略政策，反對超級大國的霸權主義，支持一切被壓迫人民和被壓迫民族的正義斗爭，宣傳和平共處五項原則，講“大小國家一律平等，中國屬于第三世界，永遠不做超級大國，反對大國欺負小國，強國欺負弱國，不許任何國家操縱聯合國”。[3]

1971年10月29日，中國政府就聯合國通過2758號決議發表聲明，指出美國剝奪中國在聯合國合法權利的政策和制造“兩個中國”的陰謀已經破產。聲明對堅持原則、主持正義的國家表示衷心感謝，同時宣布，中國將同世界上一切和平和正義的國家和人民站在一起，為維護各國的民族獨立和國家主權，為維護國際和平、促進人類進步事業而共同奮斗。

11月8日晚，毛澤東再次召集國務院領導和外交部相關人員開會，叮囑中國代表團到聯合國后要搞好調查研究，搞好國際統一戰線，堅持大小國家一律平等，遇事平等協商。11月15日，中國代表團出現在聯合國總部，包括蘇聯東歐國家代表在內，共有57人上臺發言，都對中國恢復在聯合國的合法權利表示祝賀。中國代表團團長豪情滿懷，詳細地闡述了中國的對外政策，同時表示，中國希望聯合國在維護國際和平、反對侵略和干涉、發展各國之間的友好合作方面發揮應有作用。

1971年中國回到聯合國時，美蘇兩個超級大國爭霸世界的矛盾錯綜復雜，發展中國家反對霸權主義和強權政治的斗爭形勢嚴峻。中國作為社會主義發展中大國，把維護廣大發展中國家的正當權益、推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序，自然而然地當成了參與聯合國事務、開展聯合國工作的主要任務和目標。

譬如，中國恢復在聯合國合法權利后不久，印度與巴基斯坦爆發戰爭，中國在聯合國激烈抨擊蘇聯支持印度侵略巴基斯坦。美國持續擴大在印度支那的戰爭，中國在聯合國強烈譴責美國侵略行徑和戰略政策，全力聲援印度支那三國人民。在全面裁軍、中東沖突、葡萄牙入侵非洲、非洲種族歧視等問題上，中國都主動充當發展中國家代言人角色，積極承擔發展中國家利益維護者的使命，推動聯合國通過不少反對霸權主義、抑制強權政治的決議，受到第三世界普遍歡迎。

當時，毛澤東根據國際形勢新變化、力量對比新態勢和中國對外戰略新要求，提出了“三個世界”理論，認為美蘇兩國是第一世界，包括中國在內的發展中國家是第三世界，其余國家為第二世界。各國人民團結起來，共同反對兩個超級大國，是國際斗爭的核心任務。1974年，鄧小平副總理率團出席聯合國第六次特別會議，全面闡述毛澤東三個世界理論，旗幟鮮明地提出了建立公正合理的國際政治經濟新秩序的主張，并向全世界莊嚴承諾，中國屬于第三世界，永遠不做超級大國，永遠不稱霸，在國際上產生了巨大反響。

當然，由于歷史原因，中國回到聯合國之初，對聯合國的認識還有很大局限性，相當一段時間內仍把聯合國視為美國的工具，或是美蘇勾結的場所。1972—1975年間，中國先后恢復了在世界衛生組織、聯合國糧農組織、萬國郵政、國際民航組織中的席位，逐漸開始參與聯合國開發計劃署、貿易與發展會議、環境規劃署以及經社理事會等機構的活動。總體看，中國當時對這些聯合國附屬機構的職能和作用了解不多，參與活動主要是熟悉和了解情況，遠談不上發揮多大作用。

中國最初對聯合國事務不了解不熟悉，還有一個突出表現，即長期回避參與聯合國人權委員會的活動，不懂得利用這個平臺宣傳中國人民翻身解放的巨大意義，不敢觸及人權理論和人權事業等敏感問題。對國際裁軍問題，多持懷疑立場，而不是主動參與和發聲。對聯合國維和行動，恪守反對外部干涉的傳統立場。反對聯合國介入任何國家的內部沖突，堅持不承擔財政義務。由于這些原因，回到聯合國最初五年，中國在安理會投票表決重大問題時經常回避投票。不投票率高達29%，居五個常任理事國之首。

廣泛參與聯合國事務，擔當起越來越多的國際責任和義務

20世紀70年代末80年代初，中國進入改革開放和現代化建設的歷史新時期，國家的對外戰略和策略實現全面調整，中國與世隔絕的封閉狀態進一步被打破，參與聯合國事務的態度和力度也發生重大變化。

自1978年起，中國開始與聯合國計劃開發署進行合作，該署以五年為一周期，向中國提供相應的援助。中國與貿發會的合作逐漸豐富起來，涉及商業、貿易、外國投資和經濟全球化區域安排等諸多領域。中國與糧食計劃署的合作，也漸趨活躍，與聯合國人口基金會、兒童基金會的合作，使中國第一次切實感受到國際合作的意義。這兩個基金三十多年，分別向中方提供了大約2.2億美元和4.95億美元的無償援助。

1980年，中國加入了國際農業發展基金，從此成為其最大受援國之一。這一年，中國還加入了世界知識產權組織、聯合國和平利用外層空間委員會，開始參加聯合國裁軍工作會議，隨后派出裁軍事務大使常駐日內瓦。1983年，中國開始加入國際勞工組織、世界旅游組織。80年代中后期，中國成為國際原子能機構理事成員國，成為聯合國人居署中心委員會成員。中國在聯合國內外的作用和影響，與70年代相比已明顯提高。

1985年是聯合國成立40周年。中國政府總理首次出席聯合國大會，參加紀念活動并發表演說。他在演說中第一次明確地表達了中國對聯合國的新認識，這就是“世界需要聯合國，聯合國也需要世界”。1986年春季召開的中國全國人大會議，首次在會議通過的文件中宣布，中國支持聯合國的宗旨和原則，支持聯合國組織根據憲章精神進行的各項工作。1986年秋，中國外長在聯大會議上系統地闡述了中國政府對聯合國事務，包括裁軍問題的原則立場，受到國際社會的廣泛關注。

這時，中國已全面參與到聯合國事務中來，從和平利用外空到海底資源開發，從科技文化交流到兒童防疫和艾滋病防治，聯合國各機構各部門都有了中國代表和中國聲音。在經濟和金融領域，聯合國所屬機構和相關組織，譬如聯合國開發計劃署、世界糧食計劃署、世界銀行、國際貨幣基金組織等，受到了中國的高度重視。

對于聯合國維持和平行動，中國徹底改變了一直將聯合國維和視為干涉內政的舊思維，明確表示，凡是嚴格按照聯合國憲章的宗旨和原則開展的有利于維持國際和平與安全，有利于維護有關國家主權和獨立的聯合國和平行動，中國都將認真對待和研究。基于這一立場，1981年，中國投票支持延長聯合國在塞浦路斯的維和行動期限，并從1982年起，接受聯合國維和行動費用攤派。1986年中國確認，“維持和平行動已經成為聯合國維護國際和平與安全的有效手段，有助于地區沖突的緩和及爭端的和平解決”。1988年，中國加入聯合國維和行動特別委員會，從此積極參與全球維和行動。

20世紀80年代末90年代初冷戰結束后，兩極格局終結，世界走向多樣化，但國際形勢仍然復雜多變。作為改革開放總設計師的鄧小平，提出了“韜光養晦、有所作為”的對外工作方針。實行這樣的方針，要求中國必須堅持不當頭、不扛旗、不結盟、不稱霸、廣交友、少樹敵，盡最大可能去爭取良好的國際環境。1995年，中國國家主席出席聯合國成立50周年紀念活動，這表明，在新的國際形勢下，中國參與國際事務將更加積極和主動，與聯合國合作會更加廣泛和深入。

維護聯合國的地位和權威，做國際秩序變革的推動者和引領者

21世紀來臨之際，面對國際力量對比和自身發展需要，中國對“聯合國需要中國，中國需要聯合國”有了更加透徹的認識和理解。2000年，江澤民主席出席聯合國千年首腦會議并發表講話，認為聯合國在維護世界和平、促進共同發展、推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序方面，作用“不可替代”。“中國作為聯合國安理會常任理事國，一貫恪守聯合國憲章的宗旨和原則，支持聯合國在維護世界和平與國際安全以及解決各種全球性問題中不可替代的重要作用。中國將一如既往地履行自己的義務和職責。”[4]

2001年，中國經過14年艱苦談判，加入了與聯合國關聯度極大的世界貿易組織（WTO）。世界對中國的影響和中國與世界的互動愈加廣泛。聯合國組織對中國的作用和意義更加突出。2005年，胡錦濤主席出席聯合國成立60周年紀念大會，在會上提出“和諧世界”構想，表明中國將在國際事務中扮演更加負責的大國角色。事實確也如此。在推動實現聯合國千年發展目標的同時，中國參與了巴以沖突、反恐合作、非洲問題、阿富汗問題、朝核問題、伊朗核問題、格魯吉亞問題、敘利亞戰亂、烏克蘭危機以及氣候變化、全球治理等所有重大議題的討論。

作為安理會常任理事國，中國是聯合國2005年成立的建設和平委員會組委會成員。為支持該委員會活動，中國在已捐款300萬美元的情況下，又于2010—2012年再捐300萬美元。2006年，聯合國成立互聯網治理論壇，秘書長創立移民與發展論壇，中國均積極支持其活動。對9·11事件后聯合國成立的“文明聯盟”，中國采取建設性立場，自2007年起開始參與其對話活動。

中國對聯合國的“人權”議題已經無所畏懼。作為聯合國人權理事會成員，中國近二十多年來一直與聯合國人權高級專員及其辦公室密切合作，至今已加入27項人權公約。與此同時，中國與聯合國預防犯罪和刑事司法委員會、麻醉品委員會、原禁毒署以及現在的毒品和犯罪問題辦公室，都有良好合作關系。中國還加入了有關難民地位的國際公約，在難民保護問題上與難民署密切合作。中國參與聯合國事務，可以說是全方位、多領域、深層次、高質量，基本沒有“空白點”。

近年來，聯合國自身改革問題日益緊迫，爭論也日趨激烈。中國支持聯合國順應潮流，進行必要改革，以增強應對新挑戰的能力。但是，聯合國改革的主要任務和重點，應是加強權威，提高效率，強化職能，包括精簡機構、削減冗員、克服官僚主義等。對于安理會改革，特別是增加常任理事國，中國主張以會員國高度認同、協商一致、全體支持為前提，否則就會分裂聯合國，撕裂國際社會，使現有的國際體系和世界秩序出現危機。總之，聯合國地位只能提升不能矮化，權威只能維護不能損毀，作用只能加強不能削弱，應當成為聯合國改革不可置疑的指導思想。

2014年，中國外長出席了聯合國維和行動問題特別會議，承諾中國繼續支持和參與維和行動。隨后，他在聯大會議上發言，號召國際社會共同應對和平與安全領域的新挑戰，提出了“平等相待、開放包容、合作共贏、講求公道”的“中國方案”。當年底，中國首次派出整建制步兵營到南蘇丹執行維和任務。至此，中國已累計派出2.5萬維和人員，目前有2000多人在沖突地區參與和平值守。

2014年，習近平主席和李克強總理分別訪問了聯合國教科文組織總部和糧農組織總部。這是中國國家主席和政府總理首次訪問這兩個重要機構。習近平在教科文組織總部發表演講，縱論人類文明交流互鑒，闡釋“中國夢”與弘揚中華文明之關系。李克強宣布了中國與聯合國相關機構擴大合作的新舉措。

所有這些新動向，一方面表明，中國政府對聯合國及其所屬組織高度重視和支持；另一方面也說明，聯合國已成為并將繼續成為中國展示自己獨特外交風格、外交氣派與外交風采的重要舞臺。

（作者系中共中央對外聯絡部原副部長，現任中國人民爭取和平與裁軍協會副會長）

（責任編輯：張凱）

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[1] 中華人民共和國外交部、中央文獻研究室編，《毛澤東外交文選》，北京：中央文獻出版社，1994年版，第451、554頁。

[2] 同[1]，第468頁。

[3] 王泰平主編，《中華人民共和國外交史》（第三卷），北京：世界知識出版社，1999年版，第464頁。

[4] 《江澤民文選》第三卷，北京：人民出版社，2006年版，第111頁。