新加坡對外政策走向評析

張弛

新

加坡長期以來奉行務實主義的對外政策，在依賴其認為是“善意的強權(quán)”——美國提供軍事保護的同時，謀求大國平衡以實現(xiàn)利益最大化。新加坡內(nèi)政外交已經(jīng)制度化，自1990年吳作棟出任總理以來，該國就開始向后李光耀時代過渡，因而其政策具有連貫性和穩(wěn)定性，新加坡國父李光耀逝世也不會對新加坡對外政策和中新關(guān)系帶來大的沖擊。

依賴“善意的強權(quán)”

提供軍事保護

作為身處惡劣環(huán)境的弱小島國，新加坡為了生存，選擇背靠大樹，依賴域外強權(quán)提供軍事保護。其建國初期依靠英國保護，后依賴美國這個“善意的強權(quán)”。

首先，惡劣的地緣政治環(huán)境決定了新加坡必須依賴域外強權(quán)保護。新加坡1959年成立自治政府，1963年加入馬來西亞。由于種族矛盾等問題，1965 年馬來西亞決定將新加坡分離出去，新加坡被迫獨立。在當時看來，一個資源匱乏、經(jīng)濟落后、種族多元、國防空虛的新加坡根本無法生存下去。

新加坡是東南亞地區(qū)唯一以華人為主（約占70%）的國家，卻地處馬來人為主的伊斯蘭教大國（馬來西亞和印度尼西亞）包圍之中，遭到周邊國家的敵視，被稱為“東南亞的以色列”。一方面，新馬分家使兩國關(guān)系處于緊張和對峙狀態(tài)；另一方面，當時馬來西亞和印尼等東南亞國家都奉行反共反華政策，視新加坡為中國在東南亞的“特洛伊木馬”。

因此，為求自保，新加坡不得不依靠域外強權(quán)（先是英國，后是美國）保護，并希望這些國家的軍隊能夠在新加坡常駐。與域外大國可能會控制新加坡相比，強鄰對新加坡構(gòu)成的威脅更為嚴重。而域外大國的軍事存在可以對地區(qū)強國產(chǎn)生威懾作用，從而維持地區(qū)穩(wěn)定。

時至今日，新加坡雖已擁有東南亞地區(qū)質(zhì)量最高的一支軍隊，成為大海中既能與“魚群”共存，又難以被“大魚”吞掉的“毒蝦”，但畢竟是個小國，其軍力有限。這就決定了未來新加坡只能繼續(xù)依靠域外強權(quán)提供軍事保護。

其次，新加坡樂于接受美國這個“善意的強權(quán)”。新加坡建國初期依靠英國保護。但因國力下降，英國逐漸從蘇伊士運河以東撤軍，駐新英軍也隨之撤走。此后，新加坡別無選擇，只能依賴美國。李光耀認為，美國是唯一具備意志和力量阻止共產(chǎn)主義在東南亞擴張的國家。盡管冷戰(zhàn)結(jié)束后新美兩國在民主和人權(quán)問題上產(chǎn)生分歧，但“美國留在亞洲，仍對保障本區(qū)域的安全穩(wěn)定和推動經(jīng)濟增長發(fā)揮了積極的作用。相比之下，新美之間的微小分歧其實是不足掛齒的”。[1]

對新加坡而言，美國是“善意的強權(quán)”。20世紀70年代以來，新加坡在美國的軍事庇護下維持了自身的安全和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。美國與東南亞國家既不存在領土主權(quán)爭端，也不存在很多意識形態(tài)和歷史問題，而且向這些國家提供了公共服務，包括維持地區(qū)穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、確保海上航道安全等。

因此，新加坡樂于接受這樣一個強權(quán)，并視美國的軍事存在為保持地區(qū)穩(wěn)定的主要因素。冷戰(zhàn)結(jié)束后，新加坡極力支持美軍繼續(xù)駐留東南亞，并在美軍撤出菲律賓后，成為美國在東南亞最大的軍事基地。

始終奉行大國平衡政策

在依賴美國提供軍事保護的同時，新加坡始終奉行大國平衡政策。它清醒地意識到，東南亞的命運并不只由東南亞人決定，幾個域外大國對東南亞的影響不可忽視。

第一，大國平衡有利于新加坡實現(xiàn)利益最大化。新加坡雖依靠美國保護，但也與其保持一定距離，未與美國訂立同盟條約。新加坡支持各大國介入東南亞事務并保持相互競爭態(tài)勢，反對任何國家獨霸東南亞。在新加坡看來，維持幾個大國在區(qū)域內(nèi)相互競爭而形成的平衡局面，比將命運完全系在一個大國身上好。

大國平衡可以防止某一大國完全主導，從而保持新加坡的獨立性。若只有一個域外強權(quán)介入，就可能導致新加坡完全被其控制；若幾個域外強權(quán)同時介入并相互競爭，就能給新加坡提供周旋于大國之間的外交空間，從而實現(xiàn)利益最大化。

冷戰(zhàn)時期，當美國在東南亞占據(jù)絕對優(yōu)勢時，新加坡歡迎蘇聯(lián)介入地區(qū)事務；當美國深陷越戰(zhàn)泥潭，準備從東南亞撤軍時，由于擔心蘇聯(lián)填補真空、主導地區(qū)事務，新加坡在多數(shù)國家反對越戰(zhàn)的情況下仍支持美國的越戰(zhàn)政策。

第二，當前新加坡在美、中、日、印間謀求大國平衡。近年來，面對中國的快速崛起和美國的相對衰落，新加坡希望美國、日本和印度更多地介入東南亞事務，平衡中國不斷上升的影響力。

與美國這個“善意的強權(quán)”相比，中國的強勢崛起在新加坡看來是不確定因素。原因主要有三點：首先，中國同一些東盟國家存在南海主權(quán)糾紛。其次，中國能否取代美國成為地區(qū)主導尚不確定；即使成為主導，能否成為“善意的強權(quán)”也不確定。再次，新加坡對中國20世紀五六十年代“輸出革命”及支持馬來亞共產(chǎn)黨仍心有余悸。所以，面對中國崛起對地區(qū)格局的沖擊，新加坡忐忑不安，自然要尋求其他大國來平衡中國的影響力。

美國長期以來在東南亞居主導地位，在各大國中與新加坡關(guān)系最為緊密，尤其在安全和防務領域，這個態(tài)勢在今后相當長時間內(nèi)很難改變。李光耀認為，“美國仍然是所有列強中最寬厚的國家，比起任何剛剛崛起的勢力，美國在作風上并不至于欺人太甚。所以就算歧見再多，摩擦再大，東亞所有非共國家還是寧可讓美國繼續(xù)留在本區(qū)域，為區(qū)域勢力的均衡扮演主要的角色”。[2]因此，未來一段時間新加坡會繼續(xù)配合美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略。

日本在東南亞具有傳統(tǒng)利益。從地緣政治上看，東南亞是日本能源進口和對外貿(mào)易的“生命線”。面對中國崛起，日本若失去東南亞，其大國夢就將破滅。近年來，日本開始“重返東南亞”，并將新加坡作為加強與地區(qū)國家關(guān)系的橋梁，積極與中國爭奪東南亞。新加坡樂見日本在東南亞的影響力上升，希望借此平衡中國崛起。

印度和新加坡在文化和經(jīng)濟上聯(lián)系緊密。新加坡希望印度介入東南亞，并加強與印度的經(jīng)濟和安全合作。2015年3月，新加坡國防部長黃永宏在接受媒體采訪時曾表示，希望印度在南海問題上扮演更重要的角色。在近年來南海主權(quán)爭端升溫的背景下，新加坡政府如此公開表態(tài)，的確讓很多中國人不舒服，甚至懷疑新加坡外交政策發(fā)生改變。

其實，這只是表明新加坡繼續(xù)奉行大國平衡政策。而中國對此也不必過于擔心，因為印度能否在東南亞發(fā)揮重要作用并非取決于新加坡，而取決于印度自身的實力。目前，印度經(jīng)濟和軍事實力有限，要想在東南亞扮演重要角色還為時過早。

中新關(guān)系的未來發(fā)展

2015年是中新建交25周年。早在建交前，兩國就開展了廣泛的經(jīng)貿(mào)和人文交流。李光耀1976年訪問中國，受到毛主席接見；鄧小平1978年訪問新加坡，成為中新關(guān)系發(fā)展的轉(zhuǎn)折點。

第一，中新關(guān)系具有特殊性。1990年10月中新正式建交后，雙邊關(guān)系持續(xù)深入發(fā)展，兩國領導人之間保持了良好關(guān)系。鄧小平指出，中國應當借鑒新加坡的經(jīng)驗。李光耀也坦言，他政治生涯中印象最深刻和最敬佩的人物是鄧小平。李光耀逝世后，中共中央政治局七位常委都向新加坡駐華使館送了花圈，這是史無前例的，凸顯了中新兩國間的特殊關(guān)系。

近年來，兩國政治理念相近，經(jīng)濟相互依存度不斷加深。新加坡一直是中國發(fā)展與東南亞國家關(guān)系的紐帶，并積極參與中國改革開放進程，是中國主要的投資和貿(mào)易伙伴。政治上，兩國始終堅持走適合本國國情的發(fā)展道路，并取得顯著成績，形成西方新自由主義發(fā)展模式之外的東方道路。經(jīng)濟上，中國成為亞洲最大的經(jīng)濟體；新加坡成為亞洲人均GDP 最高的經(jīng)濟體。中國是新加坡最大的貿(mào)易伙伴；新加坡是中國最大的外資來源國。兩國成立了由副總理牽頭的雙邊合作聯(lián)合委員會，合作卓有成效，如中新蘇州工業(yè)園和中新天津生態(tài)城，目前兩國正計劃在中國西部建設第三個合作園區(qū)。

當前中新關(guān)系的一個棘手問題是中國外逃貪官問題。由于新加坡對富人征收的稅賦較低并擁有良好的治安環(huán)境，該國堪稱“富人的天堂”；加之其與中國地理相近、人文相親，不少中國富豪和貪官紛紛移居新加坡。在中國嚴厲反腐和追查外逃貪官的形勢下，由于中新兩國間尚未簽署引渡條約，如何處理外逃新加坡的中國貪官就成為一個難題。新加坡不愿放棄這些富豪，否則該國所能吸引的投資移民和外來資本將明顯下降。

第二，未來新加坡會否倒向中國取決于中國能否成為新認定的“善意的強權(quán)”。長期以來，新加坡依靠美國提供軍事保護并奉行大國平衡政策，所以從來就不是“親華”的國家，而是“親美”的國家。其未來在對美與對華關(guān)系上有否改變，在根本上取決于新加坡如何界定：

一方面，要成為“強權(quán)”，中國必須保持經(jīng)濟快速發(fā)展，顯著增強自身實力，使周邊國家的發(fā)展更加依賴于中國的發(fā)展；同時使自己的戰(zhàn)略影響力遍及整個東南亞，從而在地區(qū)戰(zhàn)略格局中占據(jù)有利地位。

另一方面，要展示足夠“善意”，中國必須承擔更多國際責任，向地區(qū)所有國家提供和平發(fā)展所需的公共服務，如維護地區(qū)穩(wěn)定、確保海上航道安全、促進地區(qū)國家經(jīng)濟發(fā)展，甚至向新加坡提供安全庇護。

未來，在新加坡看來，只有中國真正成為“善意的強權(quán)”，他才會“倒向”中國。這是其務實主義對外政策所決定的。反之，在中國實力尚未達到如此程度，或無法提供足夠公共服務的時候，新加坡會一如既往，只會繼續(xù)“親美”。

（作者單位：國防大學戰(zhàn)略研究所）

（責任編輯：徐海娜）

[1] 李光耀，《李光耀回憶錄1965-2000》，新加坡：聯(lián)合早報出版社，2011年4月版，第554頁。

[2] 李光耀，《李光耀回憶錄1965-2000》，新加坡：聯(lián)合早報出版社，2011年4月版，第555頁。