發揚民主提高地方民生立法質量

高進進

習近平總書記說：“設計和發展國家政治制度要從國情出發，從實際出發”，“努力使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護”，抓好地方民生立法，理應以此為方向指南。

當前，我國地方民生立法工作存在諸多不足，這包括：一是法規宣傳不夠。法作為具有普遍約束力的社會治理工具，本該為民眾普遍知曉，成為行為規范準則，但目前地方法規民眾知曉度低，基本是“養在深閨人未識”。二是執法監督不力。地方人大作為地方性法規的立法機關，不僅擔負立法之責，還有法律監督之責，須在“一府兩院”范疇開展執法檢查，促進法規落地，但各地執法檢查比例極低，存在“庫存積壓”現象。 三是法規適用不足。司法層面的官司判定，法律法規適用不可或缺，但目前“兩院”司法實踐中少有來自地方法規的適用，地方法規基本未被“激活”。

2013年，重慶率先在全國委托第三方對195部現行地方性法規進行清理，此前亦通過開展“打包評估”等手段完善立法體制機制。但放眼全國，立法工作的民主參與、部門約束、監督審議等環節仍需加強。

立法規劃不科學

目前，我國地方立法名義上雖由人大主導，實際上立法規劃通常由“政府提出人大審”，前期調研、民意征求等多流于形式。一般而言，一屆地方人大立法數量為30件左右，但地方人大為平衡各方利益，實行劃部門分配數額，形成平均主義局面。各項規劃占比往往并非出自當前經濟社會發展需要，既不符合客觀情況，又缺乏民意基礎。一些關系國計民生的重要領域如就業、社會保障等民生方面立法受制于規劃，不能得到科學合理分配。

據《重慶市法規匯編》（ 1997—2012）統計，重慶直轄以來有效地方性法規共184件，但涉及教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生及社會管理六大民生立法的法規僅占總數的21.74%;1999年、2004年、2006年3年的民生類法規制定數甚至為零;教育領域法規也只有6條，其中《重慶市義務教育實施條例》還于2011年被廢止，數量遠落后于全國許多省份。受制于部門利益和立法規劃數額分配，大量無效的宣示性法規產出，立法實施效果成了餐桌上的“看盤”， 看得吃不得，或好看不好吃、不能吃。

立法審議缺乏辯論

彭真同志曾把對立法沖突的決斷稱為“打杠杠”，也就是在博弈之間選準“切一刀”的點，這在立法問題上是個高要求。立法審議的核心在于辯論，杠杠打在哪里，一刀切在何處，都是關鍵。第九屆全國人大常委會對法律草案首次進行“三審制”嘗試，這一做法在2000年《立法法》得以正式確立：列入常委會會議議程的法律案，一般應經3次常委會會議審議后交付表決。實行“三審制”乃至多審制，本意是發揚民主，保證充分審議，提高立法質量的制度保障，但在當前地方立法現實中，這一制度卻被簡化為走過場的程序。審議過程對焦點問題的“審”與“議”辯論機制大打折扣，不管用的一大堆，不合理的立法規劃照樣經由三審通過，該有的法義被架空，一些法成了“水法”。

立法評估乏力

實施情況是評價法規質量的關鍵。立法工作不能在法規出臺止步，法規實施及其發揮實效、實現立法目的才是立法全部。據媒體報道，2013年重慶市人大常委會創新立法評估機制，委托西南政法大學對科技系統的4部法規進行評估，同時與市社情民意調查中心合作開展問卷調查，了解法規在相關政府部門、科研機構、普通市民中的貫徹情況。

此種“打包評估”的創新做法提高了立法的社會實效，也得到了媒體的高度評價，但放眼全國實不多見。即便在重慶，該評估機制所施行的領域也限于與市民生活關聯較少的科技類，真正關乎民生的就業、社會保障等未被“實行”。目前，各地立法后評估工作都缺乏明晰的制度規范，評估沒有科學標準，往往“自娛自樂”，匆匆交出報告并給予肯定，難以令人信服。

立法關乎每個公民的權利，做好立法工作，必須堅持馬克思主義群眾觀念，傾聽群眾呼聲，尊重群眾意愿。為此芻議3點：

立法案源應具有廣泛民意。人大代表受選民委派，為選民代議，立足于選區收集民意。人大代表提出的立法案一般而言具有扎實的民意基礎，對立法思路的形成、立法線索的捕捉有良好的提示和幫助作用，有助于打破長期以來政府主導受制于部門利益和立法規劃數額分配的局面。只有當民眾意志成為立法的DNA， 立法的“GDP”才會得到遏制。“問題”來自民聲，“導向”就不會離譜。

重要法規應交由人民代表大會審議。根據《立法法》規定，地方人大負責地方性法規制定，人民代表大會閉會期間由人民代表大會各專門委員會具體承辦并提交常委會，通過兩月一次的例會審議，直至交付表決。

此項規定主要以權力層級為出發點，但實際操作中有不少漏洞。比如，若人大常委會組成人員準備倉促或者對議案所涉技術性問題不熟悉，何以“鞭辟入里”地辯駁？因此，對于屬于重要領域、關乎重大改革、涉及公眾利益、權力調整面復雜的法案，應提高審議權力層級，交由人民代表大會審議，能夠“切實防止出現人民形式上有權，實際上無權的現象”，更好地體現人民代表大會的制度優勢。

打破常委會審議制。在地方立法實踐中，重大問題常會出現不同觀點和立法技術運用上的爭議。如何解決這些爭議，回歸理性，顯示公允，就需要群策群力。探索延伸審議節點，打破半封閉的常委會審議制，與人大代表“代議制”結合，由人大代表征集群眾意見并反饋到常委會審議程序中，常委會再行組織調研論證或進行聽證。將常委會審議過程公開，對爭議大的問題堅持以辯論形式論透，主動接受人民的監督。開放式立法有助于避免立法專家化、神秘化， 真正體現人民當家做主的社會主義民主政治本質要求和核心價值。