應加大公益性捐贈減免稅力度

楊孟著

近年來，我國社會慈善事業蓬勃興起，民間慈善捐贈熱情持續高漲，發展勢頭良好。2013年，我國慈善捐贈總額就近千億元，其中，企業法人捐贈占比高達69.67%，成為慈善捐贈主力。

應該承認，我國社會慈善事業尚處于起步階段，根據國際經驗，隨著工業化進程的加速推進和后工業化時代的到來，社會慈善事業也會經歷一個加速發展、最終走向成熟的過程。興起于19世紀后期美國和英國的社會慈善運動，便是對這一“自然演進軌跡”的最好注解，我國當然也不例外。

另一種意義上的公共財政支出

公益性捐贈活動屬于市場活動和政府活動之外的“第三域”。大力發展公益性捐贈活動，對于調節貧富差距、增強社會凝聚力、緩解社會矛盾，以及順利實現經濟社會轉型等將起到“穩定器”作用。由此，在我國，它還享有了“第三次分配”的美譽。

從公益性捐贈活動的目的和性質來考察，公益性捐贈款物主要用于教育、醫療、社會救助、自然災害救援等純公益性活動，其活動范圍幾乎被政府公共財政的活動范圍所涵蓋，兩者間具有高度重合性。進一步講，政府公共財政主要來自納稅人的稅收收入，接受公益性捐贈無疑能在一定程度上節省政府公共財政的支出規模和范圍，從而大大減輕納稅人的稅收負擔。也就是說，公益性捐贈活動規模的大小與公共財政支出規模的大小呈此長彼消關系——替代關系，這正是實行公益性捐贈減免稅政策的理論依據所在。

撇開具體的形式，就其本質而言，公益性捐贈活動可以理解為另一種意義上的公共財政支出行為。而從其運作效率、成本、針對性和公平性等方面來考察，前者明顯優于后者。從這一點來分析，對公益性捐贈主體及其保值增值環節的存量捐贈資金實行減免稅政策，既有其深厚的法理基礎，又有現實的必要性和積極意義。

減免稅政策是現實需要

實踐表明，實行公益性捐贈減免稅政策，對于激發和動員社會力量參與公益慈善捐贈活動，促進社會慈善事業持續健康發展具有重要意義。目前，實行公益性捐贈減免稅政策，已成為國際上的通行做法。

中國公益研究院的一份報告稱，慈善捐贈減免稅政策不完善與慈善立法滯后、管理體制不順一起，并列為制約我國慈善捐贈事業健康發展的三大瓶頸。換言之，若這些瓶頸得以破除，我國慈善捐贈事業一定會釋放出巨大的潛力。據初步估算，我國至少可以每年多吸收3000億元以上的慈善捐贈款物，新增數百萬就業崗位，吸引數以千萬計愛心人士加入志愿服務者隊伍。

值得欣慰的是，我國《慈善法》立法工作已列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，并確定由全國人大內務司法委員會主導立法。黨的十八屆三中全會明確指出，完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業發揮扶貧濟困積極作用。在去年10月29日召開的國務院常務會議上，李克強總理強調，要落實和完善公益性捐贈減免稅政策，推出更多鼓勵慈善的措施。2014年11月27日，國務院發布《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，為加快推進《慈善法》立法工作“鋪路搭橋”，提供配套政策措施。

完善公益性捐贈減免稅政策

目前，我國的公益性捐贈減免稅政策“猶抱琵琶半遮面”，政策效應“力不從心”。主要體現在，稅收減免范圍過窄、力度過小，政策體系不匹配，配套措施不完善，存在實物捐贈減免稅政策“短板”等。這不僅脫離了我國的國情和實際，也與國際慣例和通行做法難以“接軌”，有必要進一步加大稅收減免力度，不斷完善我國公益性捐贈減免稅政策。

一是刪除《企業所得稅法實施條例》第五十三條“企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除”的限制性條款，對企業法人和個體經營戶公益性捐贈支出，實行企業所得稅全額“稅前扣除”政策。

二是刪除《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》關于“個人公益性捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除”的限制性條款。對于個人以貨幣資金或實物物資進行的公益性捐贈支出，按其貨幣資金數額或實物物資評估價值，實行個稅基數全額抵扣或相應稅收全額減免政策。

三是實行慈善組織企業所得稅減免政策。建議對慈善資金累積余額用于動態投資的，對其投資性權益資產收益實行所得稅減免政策；慈善資金累積余額用于購買國債、股票等投資性權益資產的，對其交易與投資收益分配環節相關稅收實行優惠稅率或全額減免政策。

補上減免稅政策短板

按照我國現行增值稅制度的有關規定，企業法人和個體經營戶以其“自產、委托加工或購買的貨物”進行公益性捐贈的，應“視同銷售貨物行為”征收增值稅。也就是說，無償捐贈了實物物資分文未得且不說，還要額外交上一筆稅，這于情于理都說不過去。

之所以出現實物捐贈減免稅政策“短板”，主要是希望從制度上遏制以無償捐贈為名、行商業性交易或帶有附加條件的“有償”捐贈之實的虛假公益捐贈行為，以確保國家稅收不被人為肢解和流失。但這樣做也帶來了現實中的制度選擇窘境和尷尬。如汶川和玉樹強烈地震后，急需飲用水、食品、藥品、帳篷等物資，為了鼓勵企業法人、個體經營者為抗震救災及災后恢復重建奉獻愛心，我國不得不先后制定《關于支持汶川地震災后恢復重建有關稅收政策問題的通知》和《國務院關于支持玉樹地震災后恢復重建政策措施的意見》，明確規定“對單位和個體經營者將自產、委托加工或購買的貨物，通過公益性社會團體、縣級以上人民政府及其部門捐贈給受災地區的，免征增值稅、城市維護建設稅及教育費附加”。

毋庸置疑，這種用新政策來讓老政策“臨時性失效”的做法，極大地打擊了企業捐贈者的積極性和參與熱情。

為了既能確保公益性捐贈減免稅政策的落實，同時又能從根本上遏制虛假公益性捐贈行為，可考慮如下制度安排：一是刪除《增值稅暫行條例實施細則》第四條“視同銷售貨物行為”中的“將自產、委托加工或者購進的貨物無償贈送其他單位或者個人”內容；二是在《增值稅暫行條例》第十五條“下列項目免征增值稅”中補充增加相關內容（以增值稅為納稅依據的城市維護建設稅和教育費附加隨之減免）；三是在《增值稅暫行條例實施細則》中增設條款，明確公益性捐贈通過規定的社會慈善組織或法定程序鑒定的規定；四是明確虛假公益捐贈行為適用《稅收征收管理法》處罰條款的規定。（作者系民建湖南省委參議政委員。）