高鐵爭(zhēng)奪如何了？

王煜

滬杭高鐵

2015年10月7日，鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司公布了京霸鐵路環(huán)評(píng)公示線(xiàn)路圖，這意味著京九高鐵走向已經(jīng)基本確定。消息一出，沿線(xiàn)不少居民幾乎在第一時(shí)間就開(kāi)始在網(wǎng)絡(luò)上為自己的居住地設(shè)站搖旗吶喊：“京九高鐵是阜岡九還是合安九？”“來(lái)支持一下京九高鐵在××設(shè)站吧！”類(lèi)似帖子的點(diǎn)擊量已迅速超過(guò)2萬(wàn)。顯然，又一場(chǎng)新的高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)拉開(kāi)序幕。

實(shí)際上，人們已對(duì)此習(xí)以為常。近年來(lái)，無(wú)論是路線(xiàn)仍在規(guī)劃論證階段還是已經(jīng)進(jìn)入實(shí)地勘察、在建甚至已建成，無(wú)論是在鐵路已經(jīng)較發(fā)達(dá)的東部沿海還是欠發(fā)達(dá)的中西部，高鐵建設(shè)總會(huì)引起從網(wǎng)絡(luò)到現(xiàn)實(shí)中的一系列爭(zhēng)奪，有的甚至引發(fā)了群體性事件。“大動(dòng)干戈”下來(lái)，毀了面子、傷了和氣不說(shuō)，還造成類(lèi)似高鐵站離市區(qū)遠(yuǎn)達(dá)100公里的一系列尷尬。

高鐵該怎么設(shè)站

高鐵站點(diǎn)的設(shè)置，若單從技術(shù)上考慮，就是“路線(xiàn)拉直”，而不考慮城市的位置。在鐵路建設(shè)技術(shù)不夠發(fā)達(dá)的年代，遇到一座大山，是繞過(guò)去還是打隧道穿行，需要慎重考慮;某些路段的地質(zhì)條件會(huì)導(dǎo)致地基不穩(wěn)定，只能繞過(guò)，等等，這些情況都是經(jīng)常出現(xiàn)的。根據(jù)劉建春的《火車(chē)?yán)险镜貓D》記載，在更早的20世紀(jì)初期，老滬寧線(xiàn)修建時(shí)，本應(yīng)該通過(guò)常熟的路線(xiàn)，因?yàn)楫?dāng)?shù)厥考澛暦Q(chēng)鐵路經(jīng)過(guò)了自己家族的祖墳而強(qiáng)烈反對(duì)，從而不得不繞道昆山。

而當(dāng)下高鐵時(shí)代，以上的阻礙已不復(fù)存在。我國(guó)的鐵路橋隧建設(shè)技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟，基本上可以做到“逢山開(kāi)路，遇水搭橋”，大量“以橋代路”，長(zhǎng)大隧道群的應(yīng)用頻繁，例如，貴廣高鐵就有約85%的路線(xiàn)是橋隧群。

“在這種技術(shù)條件下，我們?cè)谝?guī)劃路線(xiàn)時(shí)首要的就是滿(mǎn)足高鐵的速度要求，盡量取直線(xiàn)的短距離方案，很少考慮地理的阻礙問(wèn)題了。”中國(guó)工程院院士、中國(guó)軌道交通專(zhuān)家王夢(mèng)恕向《新民周刊》表示。他介紹，目前高鐵路線(xiàn)的展線(xiàn)系數(shù)一般為1.1-1.2，即兩地的直線(xiàn)距離為100公里，鐵路線(xiàn)路長(zhǎng)度控制在110-120公里。

當(dāng)然，作為鐵路運(yùn)輸企業(yè)，站點(diǎn)的設(shè)置也要考慮經(jīng)濟(jì)性，也就是客流量。王夢(mèng)恕介紹，通常的原則是人口達(dá)到50萬(wàn)才可設(shè)置一個(gè)高鐵站點(diǎn)。

對(duì)于鐵路部門(mén)而言，理想的情況是完全遵循以上的一套走線(xiàn)、設(shè)站邏輯，科學(xué)選址，最大限度發(fā)揮高鐵的效用。但是，“爭(zhēng)路運(yùn)動(dòng)”愈演愈烈，相關(guān)決策部門(mén)單單說(shuō)一句“地方要顧全大局”并不能取得實(shí)效，不得不面對(duì)外界干擾。

鐵路設(shè)計(jì)講“原則”，有些地方政府就擺出“政治因素”，并且依托的還是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃這樣的“高級(jí)框架”;鐵路設(shè)計(jì)追求直線(xiàn)高速，有的地方政府聲明臨近的地域設(shè)高鐵站是“錦上添花”，而自己從來(lái)不通鐵路，高鐵來(lái)了是“雪中送炭”，為我繞一繞，沒(méi)啥大不了。地方一把手多次直接上省里、上中央爭(zhēng)取高鐵設(shè)站的同時(shí)，民間的“保路團(tuán)體”也在明爭(zhēng)暗戰(zhàn)。

也許是看到河南的鄧州和新野對(duì)鄭萬(wàn)高鐵的爭(zhēng)奪過(guò)于白熱化，臨近的湖北省明確要求把本省荊州和荊門(mén)爭(zhēng)奪沿江高鐵的聲音“壓下去”。荊州市委宣傳部人士向媒體表示：“我們現(xiàn)在就是配合上級(jí)部門(mén)做一些準(zhǔn)備工作，提供一些相關(guān)的調(diào)研數(shù)據(jù)，沿江高鐵到底怎么走我們服從省政府的安排。”而荊門(mén)市發(fā)改委人士則透露，市里之前發(fā)了通告，不允許就此事展開(kāi)討論或接受媒體采訪(fǎng)。事實(shí)上，盡管當(dāng)?shù)毓俜讲还_(kāi)發(fā)聲，盡管湖北省發(fā)改委層面有官員評(píng)論說(shuō)，在目前的階段荊州和荊門(mén)就開(kāi)始爭(zhēng)奪“幼稚和不負(fù)責(zé)任的”，這兩地政府和民間積極爭(zhēng)取高鐵設(shè)站的實(shí)際行動(dòng)并未停止。

王夢(mèng)恕說(shuō)，全國(guó)高鐵網(wǎng)的規(guī)劃原則是除了烏魯木齊和拉薩，所有省會(huì)到北京的運(yùn)行時(shí)間都要在8小時(shí)內(nèi)。在此原則下，就必須把線(xiàn)路盡可能拉直，不然運(yùn)行時(shí)間會(huì)超出;但考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，在比較大的城市可以適當(dāng)彎曲。“而對(duì)于中小城市而言，應(yīng)該是城市向高鐵靠攏，而不是相反的高鐵靠攏城市。”鐵路先建設(shè)，城市后發(fā)展。城市可以擴(kuò)大自己的規(guī)模來(lái)靠近高鐵站，從另一個(gè)角度說(shuō)，高鐵也帶動(dòng)了車(chē)站周邊地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

原則是原則，難的就是實(shí)際操作時(shí)的堅(jiān)守。例如，國(guó)家鐵路局制定的《高速鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》對(duì)高鐵定線(xiàn)設(shè)計(jì)和客運(yùn)站站址選擇有原則性的規(guī)定，如要求站址選擇“結(jié)合城市總體規(guī)劃和引入方向，形成綜合交通樞紐”，但各地情況千差萬(wàn)別，很難做具體表述。又如，高鐵站的占地面積按不同等級(jí)也是有規(guī)定的，但是如果地方政府愿意投入更多的建設(shè)資金，那么還是可以“超標(biāo)”修得更大。“這種情況，車(chē)站是把候車(chē)室、站前廣場(chǎng)等空間修得更大，但是有幾條鐵路線(xiàn)位通過(guò)，還是由運(yùn)營(yíng)部門(mén)決定的，不可能由地方政府左右。”王夢(mèng)恕解釋。

2015年6月18日，G3002次和諧號(hào)動(dòng)車(chē)組列車(chē)在貴陽(yáng)北站準(zhǔn)時(shí)發(fā)車(chē)開(kāi)往長(zhǎng)沙南站，標(biāo)志著上海至昆明高鐵新晃西至貴陽(yáng)北段正式開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。

把握不好原則，高鐵“爭(zhēng)路運(yùn)動(dòng)”就會(huì)帶來(lái)“負(fù)資產(chǎn)”。例如，乘客要去中部一個(gè)地級(jí)市，買(mǎi)了到“某某北”的高鐵車(chē)票，但上車(chē)后才聽(tīng)說(shuō)“某某北”站并非在該市市區(qū)，而是該市所轄的一個(gè)縣。在“某某北”站下車(chē)，到這個(gè)地級(jí)市城區(qū)還得再花一兩個(gè)小時(shí)乘車(chē)跑100多公里。同車(chē)的當(dāng)?shù)厝苏f(shuō)，這種情況是因?yàn)楫?dāng)初車(chē)站選址時(shí)，縣里的“人脈”強(qiáng)過(guò)市里。如此設(shè)站，多年來(lái)導(dǎo)致許多不明情況的外地乘客耽誤時(shí)間，多花了冤枉錢(qián)。

再如，2015年5月16日，四川廣安市鄰水縣部分群眾走上街頭，表達(dá)希望達(dá)渝城際鐵路過(guò)境鄰水的意愿。達(dá)渝城際鐵路是連接川渝陜?nèi)∈械闹匾ㄔO(shè)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)單位提出了西線(xiàn)方案（達(dá)州經(jīng)渠縣經(jīng)廣安至重慶）和東線(xiàn)方案（達(dá)州經(jīng)大竹經(jīng)鄰水至重慶）兩個(gè)初步走向方案供研究參考。5月7日，廣安市發(fā)改委在回復(fù)網(wǎng)友質(zhì)詢(xún)時(shí)稱(chēng)，廣安支持“西線(xiàn)方案為達(dá)渝鐵路項(xiàng)目線(xiàn)路具體走向方案”，此言引起鄰水群眾不滿(mǎn)，并最終引發(fā)街頭聚集。

“你們是做鐵路的，不要考慮太多的政治因素。”中國(guó)鐵路總公司鑒定中心副主任任潤(rùn)堂在一次高鐵站點(diǎn)設(shè)置討論會(huì)上，對(duì)在座專(zhuān)家做了這樣的提醒。

權(quán)利如何平衡

從“被高鐵”到“爭(zhēng)高鐵”，地方政府和民間已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了這一條條線(xiàn)路和站點(diǎn)的重要性。盡管?chē)?guó)內(nèi)依然有人對(duì)高鐵建設(shè)持不同意見(jiàn)，例如北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的教授趙堅(jiān)就一直認(rèn)為如果不修高鐵，而是大力修建普通鐵路，例如把既有電氣化復(fù)線(xiàn)建成四線(xiàn)，整體效益更大。但在大的層面，高鐵早已不是“建不建”，而是著眼于“如何建”的議題。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，高鐵線(xiàn)路和站點(diǎn)首先是由鐵路部門(mén)委派專(zhuān)家進(jìn)行設(shè)計(jì)和勘探，一般是委托距離該項(xiàng)目較近的鐵路勘察設(shè)計(jì)院來(lái)完成，如西南許多項(xiàng)目都是中鐵二院（中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司，總部在成都）來(lái)做，中部地區(qū)不少項(xiàng)目都是鐵四院（中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，總部在武漢）完成。在線(xiàn)路方案制定的過(guò)程中，專(zhuān)家組會(huì)與鐵總、沿線(xiàn)地方政府和地方鐵路局進(jìn)行反復(fù)協(xié)商，然后形成項(xiàng)目可行性研究報(bào)告報(bào)給國(guó)家發(fā)改委審核。

王夢(mèng)恕介紹，設(shè)計(jì)院在確定路線(xiàn)后，交給鐵總鑒定中心，由鑒定中心根據(jù)安全性、高速性、造價(jià)和建設(shè)速度等因素進(jìn)行判斷。在他看來(lái)，這是一個(gè)專(zhuān)業(yè)的研判過(guò)程，無(wú)論是省政府還是國(guó)家發(fā)改委都沒(méi)有權(quán)力直接干預(yù)。“當(dāng)然，地方政府對(duì)線(xiàn)路和站點(diǎn)設(shè)置可以提出建議，但是在鐵路干線(xiàn)的建設(shè)上，決定權(quán)還是在鐵路部門(mén)手里。如果是轄區(qū)內(nèi)的支線(xiàn)，地方政府的話(huà)語(yǔ)權(quán)會(huì)更大。”

關(guān)鍵在于，以上決策過(guò)程不夠透明，也沒(méi)有相應(yīng)的信息披露機(jī)制，公眾既沒(méi)有參與決策的可能，甚至都不知道是誰(shuí)在研究，又是誰(shuí)在決定。

誠(chéng)然，高鐵走向和設(shè)站的科學(xué)性，不是鐵路專(zhuān)家單方面就能決定的，它同樣包括對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)發(fā)展等方面科學(xué)準(zhǔn)確的把握。發(fā)生在多地的“保路運(yùn)動(dòng)”，從民意的角度來(lái)看，怎么盼、怎么求，都無(wú)可厚非。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于交通資源依賴(lài)程度的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)所造成的。但是，就現(xiàn)有資源配置來(lái)看，高鐵走向與設(shè)站決策，不尊重民意不行，但完全按照人人想要的民意來(lái)，卻是萬(wàn)萬(wàn)行不通的。

各地爭(zhēng)“鐵”，雖然民意沖在前面，實(shí)際上不排除地方政府希望通過(guò)“哭鬧”式“邀鐵”，來(lái)達(dá)到向政績(jī)“邀功”的目的。因而，此中多多少少夾雜著權(quán)力的逞能、民意的裹挾。

評(píng)論人士指出，從“爭(zhēng)高速”到“爭(zhēng)機(jī)場(chǎng)”再到“爭(zhēng)高鐵”，歸根結(jié)底都是“要想富，先修路”的思維慣性使然，都是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴(lài)基礎(chǔ)設(shè)施投資的結(jié)果。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的今天，單純寄望一個(gè)高鐵站就能振興經(jīng)濟(jì)、發(fā)展地方，也許有些想當(dāng)然。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)怎樣，產(chǎn)業(yè)格局如何，直接決定了高鐵效應(yīng)能不能最大化。否則，只為了高鐵頭腦發(fā)熱甚至買(mǎi)櫝還珠，那即便爭(zhēng)到了高鐵，也不過(guò)是列車(chē)時(shí)刻表上多一個(gè)名稱(chēng)罷了。

多位業(yè)內(nèi)人士表示，想要把爭(zhēng)奪高鐵的聲音“壓下去”，就必須將科學(xué)決策的權(quán)威樹(shù)起來(lái)。而要做到這一點(diǎn)，首先就是要讓數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、拿方案對(duì)比，按規(guī)則行事。

而在規(guī)則缺乏時(shí)，“潛規(guī)則”往往會(huì)成為規(guī)則。正因?yàn)楦哞F設(shè)站充滿(mǎn)了“神秘感”，才會(huì)產(chǎn)生“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。同時(shí)，要說(shuō)“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”不產(chǎn)生腐敗，恐怕很難令人相信。實(shí)際上高鐵腐敗案已經(jīng)有不少，且涉案數(shù)目均是驚人，這里面就沒(méi)有高鐵“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的“功勞”？

無(wú)論鐵路、公路還是其他項(xiàng)目，凡涉及公共資源分配，都應(yīng)該有一個(gè)透明可監(jiān)督的規(guī)劃程序，所謂“科學(xué)規(guī)劃”必須要有詳細(xì)羅列的具體理由，民眾自然會(huì)做出理性的判斷，而不是通過(guò)街頭聚集這樣的方式來(lái)“搶鐵路”。

另外，在確定路線(xiàn)和站點(diǎn)的各方博弈中，不僅是地方之間的爭(zhēng)奪，國(guó)家和地方之間的利益分配也增加了選線(xiàn)的復(fù)雜性。以前鐵路都是由國(guó)家出錢(qián)來(lái)建，為了自身利益，原鐵道部或鐵總會(huì)希望更多站點(diǎn)設(shè)在大城市，但省級(jí)地方政府為了平衡和帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，會(huì)希望在一些三四線(xiàn)城市也能夠設(shè)站。最終結(jié)果需要雙方相互協(xié)調(diào)和妥協(xié)。因?yàn)榈胤秸揽胯F總加強(qiáng)鐵路建設(shè)，鐵總也需要地方政府在拆遷征地和建設(shè)方面給予協(xié)助，兩者誰(shuí)都離不開(kāi)誰(shuí)。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，加快鐵路建設(shè)不能只靠國(guó)家投資“單打獨(dú)斗”，投融資體制改革是鐵路改革的關(guān)鍵，要以此為突破口，依法探索如何更好吸引社會(huì)資本參與。要拿出市場(chǎng)前景好的項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)吸引民間資本共同參與，通過(guò)創(chuàng)新融資方式、豐富多元投資主體，為鐵路發(fā)展注入新動(dòng)力。

在這種要求下，地方政府和民間資本作為“出錢(qián)人”的話(huà)語(yǔ)權(quán)也越來(lái)越重，這也是未來(lái)鐵路建設(shè)發(fā)展的方向。因此，處理好國(guó)家與地方之間的利益分配成為建設(shè)高鐵的重要課題。

不妨看一個(gè)高鐵時(shí)代之前的反例：新長(zhǎng)鐵路是一條國(guó)家與地方的合資鐵路，北起隴海線(xiàn)新沂站，經(jīng)蘇北平原在靖江與江陰間采用輪渡跨長(zhǎng)江，過(guò)蘇南平原與浙江的長(zhǎng)興站接軌，全長(zhǎng)561.03公里。全線(xiàn)總投資62.227億元，由當(dāng)時(shí)的鐵道部、江蘇省和浙江省按65%、33%、2%的出資比例合資建造，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為1級(jí)。全線(xiàn)于1998年9月16日開(kāi)工，2002年12月16日驗(yàn)收合格，2003年1月開(kāi)通運(yùn)行。

然而，這條縱貫江蘇省的鐵路并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期中的平衡江蘇南北經(jīng)濟(jì)的效果，自2003年正式投入使用至今十多年內(nèi)，該鐵路僅在新沂（屬徐州）至海安（屬南通）段通行客運(yùn)列車(chē)。海安至靖江段曾短暫通行過(guò)客車(chē)，但很快便停運(yùn);而靖江至長(zhǎng)興段，則從未走過(guò)客運(yùn)列車(chē)。造成新長(zhǎng)鐵路現(xiàn)狀的原因，很重要的一點(diǎn)就是地方建設(shè)鐵路未獲得國(guó)家的技術(shù)和機(jī)車(chē)調(diào)度支持，鐵路等級(jí)不高，致使在如今的“高鐵時(shí)代”被遺忘。如此一來(lái)，空費(fèi)了大量資源，也成為沿線(xiàn)民眾心中的痛。

王夢(mèng)恕特別提出，高鐵干線(xiàn)建設(shè)必須由國(guó)家主導(dǎo)，而在地方政府主導(dǎo)下建設(shè)支線(xiàn)，也是平息高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)的有效方法。以鄭萬(wàn)高鐵南陽(yáng)段為例，可以根據(jù)鐵路建設(shè)的取直原則先建設(shè)高鐵站，然后再建設(shè)新野與鄧州之間的聯(lián)絡(luò)線(xiàn)，這樣，兩個(gè)地區(qū)都能接入高鐵網(wǎng)，共享交通便捷帶來(lái)的利益。

有不少專(zhuān)家學(xué)者建議，要完善高鐵建設(shè)的決策體制，要用嚴(yán)密制度擠壓人為干擾因素和權(quán)力尋租空間。而從頂層設(shè)計(jì)的角度，許多人提出：當(dāng)前亟待修改鐵路法，由國(guó)家制訂關(guān)于鐵路投資建設(shè)方面的政策，從而合理安排好中央和地方政府、企業(yè)和地方政府之間的權(quán)利和義務(wù)，增加決策的透明度和公眾參與度。要依法治國(guó)，就要建依法修路。