廣東農村金融消費者權益保護的調查與思考

摘 要：目前，廣東省正在開展農村普惠金融試點工作，通過調查發現，農村金融消費者權益更容易侵犯，在對侵權范圍、侵權內容和侵權類型上分析的基礎上，著重從農村金融機構、農村金融監管、農村金融消費者三方面進行剖析，提出從構建多元化的農村金融市場、加強金融機構的治理、開展農村金融消費者教育以及金融監管與行業自律并重等幾個方面，加強農村金融消費者權益保護。

關鍵詞：普惠金融；農村金融消費者；權益保護

中圖分類號：D922.294 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）01-0069-05

一、引言

近年來，廣東農村金融工作得到高度重視。2014年初，廣東省將“建設農村普惠金融”列為政府工作報告當年的重點工作；2014年6月，《關于深化金融改革完善金融市場體系的意見》進一步要求深化農村金融改革，提高金融服務“三農”水平；2014年9月，廣東省印發了《廣東省開展農村普惠金融試點方案》，正式開展以“八項行動”為核心的農村普惠型金融試點工作。

加強金融消費者保護是金融危機時代各國和地區金融立法改革的重要內容和共同趨勢，在廣東深化金融改革、建設農村普惠型金融過程中，如何加強對農村金融消費者保護，既是題中之義又無疑具有重要的意義。筆者2014年4季度深入廣東部分鄉鎮，圍繞農村地區金融消費者保護，采取問卷調查和入戶走訪相結合的方式，獲取第一手資料，在調查的基礎上，分析農村地區金融消費與權益保護現狀，探討加強農村金融消費者保護工作的對策。

二、廣東農村地區金融消費與權益保護現狀

（一）“農村普惠金融建設”，金融服務“三農”水平大幅提升

根據《廣東省開展農村普惠金融試點方案》的要求，廣東在粵東西北12個地級市集中開展以“八項行動”為核心的農村普惠型金融試點工作。這“八項行動”內容分別是：大力推進以建設縣級綜合征信中心、信用村、鄉村金融（保險）服務站、鄉村助農取款點，推廣農村產權抵押擔保貸款、“政銀保”合作農業貸款、婦女小額擔保財政貼息貸款、金融扶貧貸款。要求在第一階段即2014年12月底前，在每個試點鎮至少1個村開展普惠金融建設，啟動縣級綜合征信中心建設。在走訪中我們發現，目前通過第一階段的試點工作，農村金融服務水平得到一定程度的提升，比如在廣東省河源市，約80%的村已完成農村金融服務站的建設。農村金融消費者享受的金融服務無論是“質”還是“量”上都比以往提升更為明顯，金融服務“三農”的整體水平大幅提升。

（二）農村金融活動內容集中，信貸需求難以正常滿足

根據廣東省金融辦調查統計，水電費代繳、助農取款和貸款服務分別位于農村金融服務需求的前三位，種糧補貼發放、養老保險取現和咨詢代辦服務緊隨其后。筆者的問卷調查結果顯示，存取款業務和中間業務兩項是農村金融消費者在銀行辦理的主要業務，從調查結果可以看出，農村金融消費者的金融消費活動主要集中在存取款、代繳等基礎金融服務。而在信貸需求方面，農戶貸款主要用于日常農業生產經營，平均每戶貸款需求的金額約17萬元，且主要是小額貸款。一半以上的消費者認為貸款支持則較難獲取，主要是因為大部分農戶不能提供抵押、擔保等手續，能提供擔保和抵押的只約占1/3。而對于城市比較常見的對于有價證券和外匯買賣業務，大多數農村金融消費者表示不甚了解。

（三）農村消費者與金融機構粘合度逐漸提高，但缺乏對權益的主動關注

現代金融服務基本覆蓋了農村生活的絕大多數方面，除了排在前三的水電費代繳、助農取款和貸款服務外，比如領取補貼，都需要通過銀行的服務，所以農村金融消費者與金融機構的聯系日益緊密，基本不去銀行辦理業務的受訪者只占極少數（圖1），但也不代表完全沒享受金融機構的服務，送服務下鄉和委托他人辦理有時也是一種替代方式。

（四）金融消費侵權行為較為普遍

在接受調查的受訪者中，認為權益遭受過侵害的占比較高（圖2），受訪者主要對服務態度意見較大，同時認為在金融服務亂收費現象較多。誤導消費、存單變保單的事例在受訪者中也真實發生過。

三、廣東農村金融消費者侵權行為與現象分析

（一）侵權的范圍看，一般業務均有涉及

調查顯示，在目前銀行的各類型業務中，都可能有侵權的發生，在問卷列舉的侵權行為表現中，受訪者認為侵權行為主要集中在七大方面，大多受訪者同時選擇了兩個以上的侵權行為方式（圖3）。

圖3 受訪者認為的侵權行為情況

（二）侵權的內容看，服務態度“差評”高，服務收費最敏感

調查顯示，農村金融消費者對服務態度比較在意，認為在服務遭到服務歧視的占比較高，甚至因為衣著陳舊和口音嚴重而遭受過歧視。同時，由于是低收入群體，農村金融消費者對服務收費尤其關注，認為項目收費不合理或者手續費過高。

（三）侵犯權益的類型來看，主要侵犯的是知情權、選擇權、隱私權、財產權

1.知情權方面。知情權是金融消費者最基本的權利，消費者只有在知悉相關產品和服務真實情況后才能做出符合自己真實意愿的選擇，金融機構有披露相關產品和服務信息的義務，并對信息的真實性承擔責任。在調查中發現，農村金融機構普遍忽視對金融消費者權益和相關風險的提示。在營業場所公示的多為存款利率、貸款基準利率，對在調查中農村金融消費者敏感度最高的相關收費業務，比如中間業務收費標準、跨行業務收費、年費等并無明確公示，對一些金融知識宣傳、賬戶情況告知、手機短信提示等服務，九成受訪者表示沒有接收到過相關的知識和信息。

2.選擇權方面。選擇權受侵犯情況比較突出，主要表現有：農村金融供給不足，可選擇的金融產品和服務種類單一； 金融機構“店大欺客”，霸王條款現象突出；捆綁銷售、夸大宣傳誤導消費金融產品的現象時有發生。由于這些現象的存在，農村金融消費者往往沒有選擇或者是被動選擇，甚至看似主動的選擇亦并非是本人的真實意愿。

3.隱私權方面。對于個人隱私是否被金融機構泄露，80%的受訪者表示不清楚個人信息是否泄露，12%的受訪者認為個人信息有泄露現象，僅8%的受訪者認為沒有泄露。

4.財產權方面。由于相關收費信息公示存在瑕疵，金融機構與消費者之間存在嚴重的信息不對稱，在受訪對象中，能做到“明明白白消費”的受訪者僅占5%，7成的受訪者認為在辦理業務中遭受過不合理收費。對媒體報道的“銀行卡盜刷”等現象則在農村地區發生相對較少。

四、廣東農村金融消費者權益保護的困境分析

（一）農村金融機構——“店大欺客”

1.金融機構缺乏保護農村金融消費者的動力。商業銀行經營理念導致其在消費者保護上明顯動力不足，在這種追求盈利的理念下，消費者保護就甚少被列為考核指標，有調查顯示，對于顧客投訴處理，36%的農村金融機構沒有列為考核指標。甚至，由于對業績和盈利的過分注重，往往會導致捆綁銷售、夸大宣傳等侵犯金融消費者權益的行為。一正一反，反而加大了侵權的概率。

2.農村金融機構覆蓋率低、機構單一、競爭不充分。由于各金融機構尤其是大型商業銀行在實施集約化經營和扁平化管理的改革，普遍對農村服務網點采取收縮政策。2008年后農村金融機構服務網點整體呈現下降趨勢，以韶關市為例，2009年末每萬人所擁有的縣域金融機構網點為1.20個，2014年則為1.02個，下降了0.18個，鄉鎮同比則下降了0.45個，下降幅度更大。人民銀行廣州分行的抽樣調查顯示。92.21%的農戶認為金融機構的網點布局“網點不夠、很不分散”，而保險機構和證券機構在農村設點的情況幾乎沒有。

廣東農村地區目前主要的金融機構是農村信用社，其次是農業銀行、農村商業銀行和郵政儲蓄銀行，大多數鄉鎮只有農村信用社和郵政儲蓄銀行兩家機構， 2009年農村信用社的農業貸款占廣東省農業全部貸款70%以上，農村金融市場近乎壟斷，很多金融機構對農戶只存不貸，缺乏改善經營機制的激勵，從而導致整體服務水平難以提升。

3.金融服務缺位、金融宣傳缺失、產品創新缺乏。在調查中發現，越到基層、越到邊遠縣鎮，金融機構的服務意識和服務質量越跟不上，整體呈現下降趨勢，在金融宣傳和窗口服務教育有所忽視，從而出現一線服務窗口的服務態度成為爭議和投訴的焦點。調查結果顯示，把金融機構員工服務歸為金融消費爭議起因的占49%，高于歸結于金融機構的34%。另外，調查中發現，農村金融產品創新不足，產品和需求之間矛盾突出，如貸款小額化與金額需求多樣化之間、貸款短期化與期限需求多樣化之間。

（二）農村金融消費者——“意識淡薄”

1.金融知識匱乏、侵權識別度低。農村金融消費者獲取金融知識渠道較少，金融宣傳教育的缺位更是加劇了這種失衡，多數農村金融消費者對金融消費雙方的權利義務完全不了解或了解不多，不清楚金融消費者的權利，對提供金融產品和服務的金融機構應承擔的法律責任并不清楚，從而無法識別自身權益是否被侵犯（圖4）。

圖4 受訪者對金融消費者權利的認知情況

2.維權方式單一、積極性不高。在調查中發現，農村金融消費者在感受到自身權益受侵犯后，維權方式比較單一，維權意識整體淡薄，而且不同年齡段對維權的意識不一，年齡越大，意識越淡薄（圖5）。

圖5 各年齡段受訪者選擇金融糾紛解決方式情況

（三）農村金融監管——“基礎薄弱”

1.監管存“真空”。我國農村金融市場先天發育不良，農村金融監管存在“真空”，缺乏專門的金融消費者保護，縣域一般只設立消費者維權機構，而專業的金融消費者保護機構設立非常有限，一般的消費者維權很難對具體專業的金融消費侵權行為進行專業的判斷和處理，投訴渠道不暢，也是農村金融消費者選擇忍氣吞聲的重要原因。

2.監管難全覆蓋。由于農村地區地勢偏遠和交通不便，監管部門的力量很難全面覆蓋，對具體的金融消費投訴的受理和處理往往缺乏時效性，導致金融消費者的權益不能得到及時和根本的維護。同時由于全國性的對金融消費者保護尚缺少一個統一的專門機構，所以，人民銀行的有效監管也不能有效保護證券、保險行業的消費者的權益。

五、加強廣東農村金融消費者權益保護的政策建議

（一）構建多元化的農村金融市場，增加農村金融供給

深化農村金融機構改革，通過市場機制和政策支持，增加農村金融供給主體，增加縣域金融機構服務網點和村鎮銀行、小貸公司、融資擔保公司等機構。截止到2014年6月底，廣東省共有村鎮銀行43家，農村商業銀行27家，小額貸款公司423家，融資擔保公司347家。對于這些農村金融機構，應積極引導增加分支機構和營業網點，向鄉鎮下沉服務網點，延伸服務觸角，推廣建立鄉村金融服務站，使金融服務功能下沉，近距離地為農村金融消費者提供“一站式”金融服務。

對廣東地區來說，尤其要幫助困難農信社實現健康發展，進一步支持發展村鎮銀行、小貸公司、融資擔保公司等機構，在培養地方金融生力軍方面應該積極發揮上述機構的農村金融服務的作用，增加縣域“三農”的金融供給。同時，更要拓寬金融信息渠道，促進多元化融資。

（二）加強金融機構的內部治理，強化服務意識、強化企業責任意識

金融機構應建立金融消費者保護工作機制，設立專職機構，建立專門的投訴處理中心，建立健全工作機制，把對客戶投訴的處理等消費者保護的措施納入考核指標；暢通投訴渠道，并能確實有效地處理相關投訴。同時，增強對一線窗口員工的培訓，提高服務意識，從源頭上減少爭議糾紛的發生。在產品銷售和提供服務時，真實透明及時披露信息，告知權益，減少信息不對稱所造成的糾紛。

金融行業作為高風險高負債的行業，金融機構尤其要強化社會責任意識，主動服務基層農村，積極參與農村普惠金融建設，在追求盈利的同時也積極承擔企業社會責任，誠信于消費者。

（三）開展農村金融消費者教育，培養和提高自我保護能力

政府監管部門、行業協會和金融機構要共同構建起“三位一體”的金融消費者教育網絡：政府監管部門可以通過媒體、新聞等方式宣傳金融政策和金融法規；行業協會可以通過專題節目、專項活動等“送金融知識下鄉、服務民生系三農”；金融機構可以通過發放簡單明了宣傳資料、深入田間地頭宣講等積極開展送服務下鄉、進村行動，讓農村金融消費者了解自身權益，提高維權意識，熟悉維權渠道和程序，全方位提高自身的保護能力。

（四）金融監管與行業自律并重

金融監管是促進保護農村金融消費者權益的重要一環，尤其在金融機構奉行經營理念、缺乏保護金融消費者動力的形勢下，行之有效的外部監管是推動金融機構重視金融消費者保護的外在動力。金融監管部門在對金融機構的監管中，應將金融消費者保護列為金融監管的監管目標之一。縱觀金融監管制度的變遷，現代金融監管的使命早已不再是單一的維護金融體系穩定，而是演變成兼顧維護金融穩定與保護金融消費者。鑒于農村金融消費者的弱勢地位，監管層面應該更加注重對其傾斜性保護，通過法規或政策平衡好權利義務的分配。

行業自律是規范和監督行業行為的有效手段，通過金融行業協會的自律，規范成員的經營行為，實現金融行業內部的自我管理，保護好農村金融消費者的權益。

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（責任編輯：肖訓生）