高校信息公開行政訴訟制度的探索

馬海群

[摘要]高校信息公開的可訴性，來源于高校作為經授權的公共服務機構對公眾知情權的滿足，來源于高校信息資源作為公共信息資源的社會共享需求。論文分析了高校信息公開行為的性質，展示了我國行政訴訟法的受案范圍，闡述了高校信息公開行政訴訟的立論依據，探討了高校信息公開行政訴訟的受案范圍與發起當事人。

[關鍵詞]高校信息資源；高校信息公開；行政訴訟制度

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.01.001

[中圖分類號]G203 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0821（2015）01-0003-04

高校信息公開救濟制度是高校信息公開效率保障制度中的一個方面，從依法治國的大背景看，愈發成為至關重要的一個方面。針對行政機關而言，信息公開的救濟途徑可以包括舉報、行政復議、行政訴訟，這些途徑的法律效力存在差異。司法行為是最具有權威的、最公正的救濟途徑，真正實行法治的國家一般都將法院的裁判作為最終的裁判。《高校信息公開辦法》在保障公民知情權、參與權和監督權的救濟制度方面，僅僅設計了行政舉報制度，存在制度缺失；在開放透明及現代大學治理的語境下，有必要探討高校信息公開的司法訴訟渠道。而從行政法角度分析的話，我們可以發現，高等學校作為我國的行使或分擔高等教育權力、承擔教育行政的重要主體，還應當屬于行政主體的范圍。因此，雖然在實踐中對于高校行為是否適用行政主體尚模糊不清，同時在實踐中也尚未出現高校信息公開行政訴訟案例，但在理論上厘清高校信息公開行政訴訟的法理依據和法律定位，具有積極的學術價值和現實指導意義。

1.高校信息公開行為的性質判讀

高校信息公開行為的行為屬性問題，是我國高校信息公開司法救濟制度的首要問題。在這個問題上，目前存在兩種觀點：一種觀點認為，高校信息公開行為是一種民事行為，不屬于行政訴訟范圍，個人和組織認為高校未依照規定履行信息公開義務的，只能依據《辦法》第二十六條規定的程序提出舉報，不能向人民法院提起行政訴訟。另外一種觀點認為，高等學校是公務法人的一種，具有行政法上的地位，享有一定的公權力，履行特定的行政目的，提供特定的公共服務；因此，高校信息公開行為是一種行政行為，如果高等學校在信息公開工作中做出的是具體行政行為，則屬于行政訴訟受案范圍。我們認為，第二種觀點更具有法理性和現實性，根源在于高校信息公開的動力主要不是來自于高校作為事業法人單位的行為，而是來自于高校作為經授權的公共服務機構對公眾知情權的滿足，來自于高校信息資源作為公共信息資源的社會共享需求。延伸論證理由如下。

1.1高等學校是行政法上的公法主體

高等學校依法具有管理公共事務的職能，是現代行政法中的一類公法主體。要正確理解我國《高等教育法》第三十條的規定，該條雖然明確規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”，但這里的民事主體身份并不能否定高校具有的公共職能。正如行政機關是依法具有行政職能和行政職權的組織，也不能否定其在民事活動中的民事主體身份一樣，高等學校的民事主體身份僅僅是其在民事活動中的身份和法律地位。我國高等學校依據《高等教育法》、《學位條例》等教育法律法規具有廣泛的職能、職權和義務，根據《高等教育法》的規定，高校享有招生權、學科和專業設置與調整權、教學權、科研與社會服務權、開展對外科技文化交流與合作權、人事權、財產的管理使用權等七項基本的辦學自主權。高校在辦學過程中所具有的自主權是基于法律法規的授權、行政機關的委托以及高校章程的規定而生成的權力，是政府主動讓渡于高校獨立行使的行政權，具有公權力的性質。對高校的公務行為，依據我國現行行政訴訟法的規定，其完全屬于行政訴訟受案范圍。

1.2高等學校信息公開是一種行政行為

高等學校依法公開其在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中產生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，是一種法律上的公共職責行為，是行政行為之一種。高等學校公開其獲取的信息并不是依據其民事主體的地位和身份，我國要求高等學校公開其獲取的信息，是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學校信息的權利，確保其知情權在高等教育領域的實現。從這個意義上來說，高校依據我國《政府信息公開條例》、《高校信息公開辦法》所進行的信息公開行為就只能是一種公務行為，而不是簡單的民事行為。當然，這種行政行為并不是一種高權行為或典型的行政強制性行為，只是一種服務性的行為，其本身并不像行政處罰、行政強制、行政許可那樣對公民、法人和其他組織的權益產生強烈的影響，而是高等學校對教師、學生以及社會公眾所具有的知情權的回應，是高校公益性的典型體現。

2.高校信息公開視角的我國行政訴訟法律的受案范圍分析

我國《行政訴訟法》受案范圍未明確列舉高校信息公開訴訟，但也未將其排除，而相關司法解釋可以延伸到高校信息公開行政訴訟。

2.1行政訴訟法未明確定位高校信息公開訴訟

我國《行政訴訟法》第十一條明確規定了人民法院受理公民、法人和其他組織對行政行為不服提起的訴訟的八種具體情形，包括：對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；認為行政機關違法要求履行義務的；認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。從這8種情形看，并未明確定位高校信息公開訴訟；但該條有一款特別規定，即除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。而該法第十二條規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：國防、外交等國家行為；行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。顯然，高校信息公開訴訟又并未被排除在行政訴訟之外。endprint

2.2政府信息公開訴訟司法解釋可以覆蓋高校信息公開訴訟

《行政訴訟法》中雖然沒有明確規定高校信息公開訴訟是否能受理，但對政府信息公開訴訟我國已經出臺了新的司法解釋，如2011年，最高人民法院頒布《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》，這一規定明確人民法院應當受理的政府信息公開行政案件的范圍。該規定第四條第三款規定：“公民、法人或者其他組織對法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的行為不服提起訴訟的，以該組織為被告”，該款為教育等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開行為納入行政訴訟提供了司法解釋依據。伴隨著該規定的出臺，對于政府信息公開進行司法審查的力度逐步加大，人們開始不斷從公開渠道了解到一些狀告行政機關勝訴的案例。2014年9月12日，最高人民法院發布人民法院政府信息公開十大案例，這是最高人民法院首次公布政府信息公開典型案例，目的在于統一裁判標準，更好地提高審理政府信息公開案件的質量，集中展示法院在保障公民知情權、助推打造陽光政府方面的司法實踐成果。這些案例的公布，對于高校信息公開適用行政訴訟，提供了有益的借鑒。

3.高校信息公開行政訴訟的立論依據

高校信息公開的社會責任與法律角色定位，決定了高校信息公開的行政可訴性。

3.1高校信息公開的社會職責與法律定位

高校是擁有辦學自主權的公共服務機構，是獨立的事業法人。擴大高校辦學自主權是我國高校發展的方向，但越是自主的地方，就越需要自律和他律。高等教育作為一種公共產品，是為公眾服務的，與公眾的切身利益有密切關系，必然要以開放的態度面對公眾監督。高校信息公開作為政府信息公開的一個重要部分，其法律依據主要是我國《高等教育法》和《政府信息公開條例》。《高等教育法》第四十四條規定：“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估。”《政府信息公開條例》第九條第一、二、三款規定：“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”、“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”、“反映本機關機構設置、職能、辦事程序等情況的”信息應當主動公開，《政府信息公開條例》第十條第九項規定：“扶貧、教育、醫療、社會保障、促進就業等方面的政策、措施及其實施情況”屬于重點公開的政府信息，，高校作為教育機構涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，其招生辦學需要社會公眾的廣泛知曉和參與，高校有大量涉及機構設置、職能、辦事程序等情況的信息需要社會公眾知曉，特別是涉及高校特困生補助、學生受教育以及學生就業的信息屬于重點公開的信息。

3.2高校信息公開行政訴訟的法律依據

《高校信息公開辦法》沒有對高等學校信息公開行政訴訟救濟做出規定，但并不意味著高等學校信息公開行為可以排除司法審查。《政府信息公開條例》第三十三條第二款規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。從該款規定看，教育等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照條例執行；既然是參照執行，就應該是全部參照。因此，公民、法人或者其他組織認為教育等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。應當進一步考慮為高校信息公開訴訟制定司法解釋，作為高校信息公開行政訴訟受理的依據。尤其在依法治國的大環境下，“司法最終解決”原則是法治國家的基本標志之一，高校信息公開應當明確確立可訴性原則，即合法權益受到高校信息公開行為侵害的當事人，有權向法院提起行政訴訟。這是從高校信息公開救濟角度確立的基本原則。高校信息公開的可訴性，即高校信息公開的行政訴訟途徑是保障高校信息公開制度落實、保障相對人合法權益的基礎與關鍵。

3.3高校信息公開訴訟司法救濟制度的現實需求

近年來，高校教育類行政訴訟案件在全國呈上升趨勢，這類案件涉及范圍廣，包括高校等教育機構與教育行政部門因行政許可、行政處罰等產生的糾紛；受教育者、教師與教育行政部門因行政管理產生的糾紛；受教育者、教師與高校因教育教學管理產生的糾紛等。受教育者、教師與高校之間基于教育教學管理行為產生的糾紛具有一定的特殊性，社會關注程度高。為了統一教育行政案件、特別是高校教育行政案件的審理標準，最高法院一直在積極調研推動盡早出臺司法解釋，以規范、統一教育行政案件的受理、審理及裁判尺度。該司法解釋在起草調研過程中遇到的疑難問題較多，其中最為突出的問題在于高校能否作為行政訴訟被告。除此之外，在研究其他諸如行業協會等公共組織能否作為行政訴訟被告時也備受關注。因此，如果說在司法解釋還處于艱難調研起草、各方爭議依然較大的情況下，把高校信息公開行政訴訟救濟制度作為一個突破口，破解長期困擾學界和實務界的高校行政訴訟難題大有裨益。

4.高校信息公開行政訴訟的受案范圍與發起當事人

在確定高校信息公開可訴性基礎上，應當根據《行政訴訟法》、《政府信息公開條例》的法律原則，明確高校信息公開訴訟的受案范圍和訴訟當事人。當然，針對高校信息公開訴訟的案件受理和審查，要特別重視和尊重大學的學術自由和學術自主。

4.1高校信息公開訴訟的受案范圍

最高人民法院頒布的《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》通過列舉肯定和列舉否定的兩方面對受案范圍做出了明確，肯定了拒絕公開之訴、內容方式之訴、反信息公開之訴、個人信息保護之訴以及一并或單獨提起的行政賠償之訴，還有最后的所謂兜底條款，排除了信息公開中的程序性告知、拒絕提供公開出版物、拒絕信息創制及卷宗閱覽等訴訟。根據《行政訴訟法》、《政府信息公開條例》及相關司法解釋的法律精神和法律規定，結合高校信息公開行為性質，高校信息公開訴訟的受案范圍可以考慮界定為：其一，向高等學校申請獲取高校信息，高等學校應當提供而拒絕提供或者逾期不予答復的；其二，認為高等學校公開高校信息不符合其在申請中描述的內容、要求的獲取方式或者載體形式的；其三，認為高等學校依申請公開高校信息侵犯其商業秘密、個人隱私的；其四，認為高等學校提供的與其相關的高校信息記錄不準確，要求高等學校予以更正，高等學校拒絕更正、不予答復或者不予轉送有關機關處理的；其五，認為高等學校主動公開高校信息或者依申請公開高校信息侵犯其合法權益造成損害的，可以一并提起行政賠償訴訟；其六，法律法規規定可以提起訴訟的其他高校信息公開行政案件。

4.2高校信息公開訴訟的發起當事人

最高人民法院發布的《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中對訴訟發起當事人的資格規定為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”，根據《政府信息公開條例》第三十三條第二款的規定，在政府信息公開行政訴訟中，訴訟發起當事人是指“認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的”公民、法人或者其他組織。由此推論，高校信息公開訴訟的發起當事人可以包括以下幾類：其一，依法向高等學校申請獲取高校信息的當事人；其二，認為高等學校依申請公開高校信息涉及其商業秘密、個人隱私的第三方；其三，認為高等學校主動公開高校信息或者依申請公開高校信息行為侵犯其合法權益造成損害的行政賠償請求人；其四，與高校信息公開工作中的具體行政行為有其他法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織。

5.結語

目前的行政法學理論對高等學校行為的性質已經有了很明確、一致的看法，也就是高等學校的部分行為屬于行政行為的性質，這時的高等學校屬于“法律法規授權組織”，具有公法人的職能，例如學位授予的權力最為典型。政府信息資源共享與開發利用，帶動著公共企事業單位信息資源的公開、開放與社會開發，因而可以比照政府信息公開行政救濟制度的設計思路，來構建高校信息公開救濟制度。目前具有現實操作性的措施，是考慮為高校信息公開訴訟制定司法解釋，作為高校信息公開行政訴訟受理的依據，明確確立可訴性原則，并作為高校信息公開救濟的基本原則。endprint