省直管縣改革探討

胡新建

省直管縣對于提高縣級政府財政的充裕度有積極影響，但在經濟發展協作日益密切的今天，更要注重區域間融合發展對于經濟發展所產生的1+1>2的效果。而且一定范圍內的省轄市及周邊縣是一個整體，省轄市和縣是全局與局部的整體性結構，他們是相互支撐、相互促進的。在發展縣域經濟上，要因地制宜地制定好區域融合發展規劃的頂層設計，使省轄市的優勢資源往縣級政府延伸，形成以省轄市為中心、縣級相關產業鏈圍繞的共同發展的局面，使省轄市真正成為本區域經濟發展的發動機。

從2004年河南省在財政上試點省直管縣以來，省直管縣的探索已經走過了10個年頭，10年來，省直管縣來自省里的支持更多了，財政更充裕了。但筆者認為省直管縣要因地制宜，不能一概而論，省直管在充?？h級財政、促進縣域經濟發展的同時，也要考慮到在經濟發展合作日益密切的今天，區域間融合協作對于經濟發展所產生的1+1>2的效果，省直管縣改革有必要考慮到被直管縣與省轄市的區位和文化因素，即如何通過區域融合協作來更好地促進縣域經濟發展的問題。

一、省直管縣的背景

目前我國實際上施行的是省、市、縣、鄉的4級管理體制，這樣的管理體制在經濟發展中呈現出了由于行政層級的增多而產生的提高行政成本、降低行政效率的現象，以及一些弱地（市）強行從縣里抽血的“市刮縣”等現象，限制了縣域經濟的發展，正是在這樣的背景下，國家提出了省直管縣的模式，一些省份也據此進行了試點。其中河南省在2004年開始試點4個縣市經濟單列，2014年全面對10個縣市（固始縣、新蔡縣、鹿邑縣、永城市、蘭考縣、長垣縣、滑縣、鞏義市、鄧州市、汝州市）施行了省直管。

二、省直管縣的積極影響和存在的問題

（一）省直管縣財政體制改革對縣域經濟的積極影響

增強了縣級政府的財力，提高了財政資金利用效率，緩解了縣級資金調度壓力，調動了地方政府的積極性等。

（二）存在的問題

1 與地級市融合協作度有所減弱。在經濟發展彌合度日益緊密的今天，在一定的區域內更加需要區域間的相互合作，而省直管縣游離于以前的地級市之外，一定程度上減緩了區域間的融合發展。省直管縣在一定程度上與所在的地級市顯得比較孤立，不能夠融入到當地協作融合發展的大環境中。

2 存在著縣域開發的無序建設以及省直管縣人員更難晉升的問題等。

三、縣與地級市的哲學思辨

（一）縣與地級市是局部與全局的關系

我國現在的基本狀況是地級市轄若干區、縣或縣級市，區一般為地級市的駐地或者離地級市較近，而縣和縣級市離地級市有近有遠，縣和地級市其實就是一個局部與全局的關系。這個局部與全局是事物的存在狀態，地級市是省這個全局的局部，縣又是地級市這個全局的局部，那么在這里地級市相對于上一級是局部，而對于下一級就是全局，同樣縣相對于地級市是局部，而相對于鄉鎮則是全局。那么戰略思維中局部與全局的關系是怎樣的呢？筆者有幸拜讀了中央黨校段培君所著的《戰略思維理論和方法》一書，書中這樣來描述戰略思維，即戰略思維具有三個維度的基本特征：一是目標與手段的效用性結構；二是全局與局部的整體性結構；三是現在與未來的預見性和發展性結構。其中全局與局部的整體性結構，則指出局部和全局是相互依存的一個整體，打個比喻就像胳膊、腿與人的關系，是相互支撐的。胳膊只有在人這個整體中功能才能得以實現，縣級政府這個局部有時候也只有在地級市這個整體中某些資源才能得以更好地開發利用，因為縣一般缺少地級市的教育科研等優勢資源，所以縣級政府在省轄市中，在某些方面操作得當可以更好地借力省轄市具有的優勢資源。

可見我們在講地方經濟發展時，要站在戰略的高度，必須考慮到局部與全局的整體性結構，不能拋開全局來談局部的發展，也不能拋開局部來談全局的發展。

（二）在一定范圍內，縣的局部和省轄市的全局關系是相互依存的

全局和局部是相互依存的關系，但只能在一定范圍的整體內，比如人這個整體中，胳膊、腿和人體是相互依存的，但僅限你個人這個范圍內，你不能說你的胳膊、腿和別人是相互依存的關系，可見全局與局部的整體性結構有一定的適用范圍但這個一定范圍的全局究竟多大合適呢？舉個例子，鄧州市是南陽市的一個局部，但鄧州市也是河南省的一個局部，那么鄧州市相對于哪個全局更合適呢？筆者以為這個整體主要應從區位距離和文化因素方面考量。一個上午可以輕松一來回，也就是在大約100公里左右的范圍內可以算作一個整體。其次也要考慮文化因素，這個區域有共同文化特質，歷史上南陽郡曾經在鄧州，南陽盆地的核心也曾長期在鄧州，鄧州到南陽約55公里，都在南陽盆地內，屬于南陽文化圈內的重要一員，而鄧州到鄭州有約355公里，所以就局部與全局的整體性結構而言，鄧州應在南陽這個全局中。看似淺顯的道理，但實際上說明一個道理，鄧州只有融入南陽這個全局中，鄧州這個局部的功能才能得以更好地發揮。其他如周口與淮陽、駐馬店與汝南，距離都約在50公里的范圍內，又都屬于同一個文化特質，所以它們都應該是一個整體，它們之間就是全局與局部的相互依存的整體性結構，更應該融合發展。

所以在一定范圍和文化影響下的特定區域內，縣級政府和省轄市是局部與全局的整體性結構，縣級以及省轄市發展得好壞有賴于兩者的相互支撐和配合。

四、省直管縣模式探討

就筆者對于當前國內縣域經濟的觀察，關于縣域經濟的發展有兩種模式，一種是省直管，另一種是縣改區，省直管一般在離中心城市較遠的地方，而縣改區一般在離中心城市較近的區域。由于縣對于所在的地級市是局部與全局的相互依存的關系，既需要財政上的適當獨立，又需要所在地市在優勢資源上的輻射和帶動。在如何實現縣域經濟既獨立又能在地級市這個全局中相互融合、相互借力的問題上值得研究。

（一）省轄市有存在的必要

省轄市一個適度范圍內的區域可以當作一個整體，這個整體中的各個部分就是全局與局部的關系，是相互支撐、相互促進的關系。河南省自2004年推廣省直管縣管理試點以來，一直都存在著省轄市和縣級市之間的利益之爭，難免相互拆臺。筆者認為，要根據這個地區的具體情況具體對待，一個區域內必然要有一個經濟、文化、政治的中心，這個地區有自己的文化特征和內涵，這個地區所有的縣級政府都可以通過文化符號來達到發展的目的。因此，筆者認為省轄市有存在的必要，它能起到凝聚本地區的文化以及輻射帶動作用，但帶動得好不好要看省轄市和縣配合得好不好，實際上只有制定區域融合發展規劃，才能使省轄市真正起到帶動作用，促進區域經濟發展。

（二）省直管縣要因地制宜

對于省直管縣要具體情況具體分析，具體要看直管縣與省轄市的距離遠近以及文化因素等，筆者認為，60公里以內適合合并或者融合發展，100公里以外可以直管。在省轄市周圍約100公里范圍內的縣級政府還是要算在省轄市這個范圍之內，但是要制定區域融合發展的規劃，使省轄市的優勢資源往縣級政府延伸。比如有些縣可以劃區，但也不是離省轄市近的都可以劃區，關鍵要看劃區對于省轄市和縣能否產生倍增效應，比如惠陽并入惠州，就使惠州打開了通往南海的門戶，拉大惠州的城市框架，規劃建設和資源調配方面更具系統性，有助于惠州市融入珠三角這個發展的更大全局中去，這也是距離惠州約50公里的惠陽能劃區，而距惠州十幾公里的博羅縣不劃區的原因所在。比如鄧州，筆者認為應該和渠首地區合并劃為南陽的一個區或者借助丹江設為南陽的一個生態農業示范區，因為兩地本身并不遠，文化同源同宗，應該融合發展，這樣，既有利于鄧州借力南陽的優勢教育科研資源等，同時南陽也可以做大做強，提升南陽的影響力、輻射力，對于南陽構建豫鄂陜區域中心城市也大有裨益，如果暫時不符合設區條件，可以在行動上先施行開來。

對于離省轄市較遠、而且有自己區位優勢的縣市，就有必要施行直管或省轄，因為他們與省轄市距離較遠，有一定的輻射范圍，比如潢川，在信陽市偏東的位置，其作為寧西鐵路和京九鐵路的交會處，戰略位置很重要，具有一定的輻射帶動作用，因此，可以將潢川打造為一個地級市，塑造一個河南東南部的經濟、文化、行政中心，對帶動大別山東部地區經濟的發展有不可估量的推動作用。

（三）可以探索在財政上半省直管

在實際中難免有些省轄市有吸取縣級財政的現象，人們都是追求利益的，人與人之間是這樣，地區之間也是這樣，如果縣完全不給省轄市繳稅，省轄市也不愿將一些優勢資源往縣區延伸，省里就可以規定財政上繳到省轄市的比例，比如可以在探索縣級財政省直管的同時實施一些削減向省轄市繳稅比例的半直管模式，以及省轄市在優勢資源往縣級延伸中占股份的形式等。

五、做好區域融合發展規劃的頂層設計

發展本身就需要合作，各個地方優勢資源不一樣，所以在一個適度范圍的整體中，融合發展才是區域發展的必然出路，在一定范圍的區域內即省轄市內必須制定區域融合發展規劃，使省轄市所具有的優勢資源往縣延伸，使資源在一定范圍內形成產業鏈，實現帶動融合發展。省政府在頂層設計上，要指導省轄市根據具體區位和文化因素制定本區域內的區域融合發展規劃，以及省轄市之間的區域發展規劃。要制定既致力于弘揚當地優秀的區域文化，又要使地級市優勢資源往縣域延伸的區域融合發展規劃。

（一）制定融合發展規劃，應該以弘揚當地優秀文化為先導

區域融合發展規劃首先要考慮當地的區位和文化因素，使規劃能夠更好地弘揚區域的文化資源，而且有些省轄市可以通過改名使當地深厚的優秀文化弘揚出來?？赡苡腥苏J為改不改名對于發展可有可無，但筆者認為改名對于發展的意義重大，發展不僅要靠產業，更要靠文化來帶動，人有文化才有價值，一個地區如果能夠將自己深厚的歷史文化弘揚出來，這個地區將更有價值，更能吸引人們來到這里，只要人來就必然產生消費，就能為當地帶來經濟效益，而且能為來這里投資興業的企業家提供一個更好的人文環境。一個地區通過改名能弘揚當地的優秀文化，從而通過文化的弘揚帶動經濟的發展。

區域融合發展規劃，首先要確定一個或幾個文化主題，圍繞這個主題，各個縣、區再發展與之相關的產業。比如南陽市，南陽楚漢文化輝煌燦爛，另外還有中醫藥文化、玉文化、水文化等，后三項可以歸結為健康文化。楚文化在淅川的丹江庫區，而淅川縣城由于太偏，導致楚文化無法更好地弘揚出來。南陽市主城區主要是漢文化，而現在南陽市區的漢文化和丹江庫區的楚文化中間被鄧州所割裂，如何制定區域融合規劃使楚漢文化能夠對接融合起來？筆者認為，可以將淅川的渠首四鎮與鄧州合并設丹陽湖區并入南陽市，將丹江博大精深的楚文化引導到交通位置便利的鄧州來，和南陽市的漢文化對接融合起來，這樣一來，可以通過文化的弘揚帶動人流的匯聚，通過人流的匯聚帶動經濟的發展。而且淅川山多地少，而鄧州作為南陽盆地平原的核心地區，將渠首合并過來能更好地發展生態農業，也可以將這一區域作為河南省的一個生態農業示范區來培育，不僅能解決南陽和鄧州長期相互之爭的問題，也能夠實現雙贏。南陽也可以將某些大學資源往鄧州延伸，這樣一來，不僅丹江的楚文化能夠得以更好地弘揚，丹江的水資源也能夠得到更好地開發利用，促進庫區經濟的發展，而且南陽也能夠做大做強，提高影響力和輻射力。

南陽作為南水北調水源地，水文化、中醫藥文化、玉石文化都很有名，因此，南陽要圍繞健康文化這個主題做文章，然后各個縣區圍繞健康來發展不同的產業，比如南陽和鄧州可以發展中醫藥文化，南鄧兩地應該融合一起搞一個南鄧仲景中醫藥產業帶，通過辦中醫學院來吸引人，而周邊的山區縣則圍繞健康做健康養生產業或者休閑體育運動產業。在位置好的南陽、鄧州、鎮平地域以輸出文化為主，而在周邊的山區縣以健康養生旅游為主。

再比如周口有伏羲、老子道文化以及陳州文化，那么周口所制定的融合發展規劃就應該往這些文化上靠近，使這些文化匯聚起來，要制定恢復古陳州、弘揚陳州文化的區域融合發展方案，淮陽可以設區，在周口淮陽一帶形成周口這個區域整體的凝聚點和發動機，從而帶動全區的發展。駐馬店可以往汝南一帶發展，將汝南設區改為汝寧市、蔡州市或豫州市，弘揚汝南深厚的歷史文化。信陽市的潢川可以合并周邊若干縣，擇潢川以東20公里左右的鄉鎮組建省轄光州市，弘揚光州深厚的文化積淀，從而帶動大別山地區的發展。

所以在一個有特定文化圈的整體中，區域融合發展規劃要以本區域深厚的歷史文化弘揚為先導，通過文化的弘揚來提高本地區的價值，開發利用各種人文自然資源，發展不能光靠工業產品，更要用文化來吸引人，只要人來就會產生消費。實際上我們的文化就是無形產品，這種產品可以無限次地提供給人們，大家覺得好的話還可以再來。所以人的因素也是發展經濟的另一抓手，我們要通過塑造優秀的文化吸引人，促進第三產業以及與文化相關產業的發展。

（二）督促省轄市在優勢產業上做好往縣域延伸的規劃

省轄市一般在教育上、科研上和區位上等具有優勢資源，省里要督促省轄市將這些優勢資源產業鏈往縣區延伸，在一定范圍的省轄市及其周圍形成以省轄市為中心、縣級相關產業鏈圍繞的共同發展的局面，使省轄市真正成為輻射帶動的發動機。可以探索省轄市在縣里延伸產業的辦法，在省轄市優勢產業延伸到縣的企業中占股份，使省轄市在將產業延伸到縣的同時，從縣域經濟的發展中獲益，從而實現共贏。

（三）如何既保糧食安全，又實現新型城鎮化、城鄉融合發展

由于河南是農業大省，河南的城鎮化率較低，而且河南有著保農業保糧食的國家擔當，對于新型的城鎮化可能在國家政策層面上有所限制，比如有些省轄市的縣已經融合到市區里了，仍不能設區，對于確實可以通過撤縣設區或改名來達到弘揚本地區優秀文化的，可以在沒有改變行政區劃的前提下，制定區域融合發展規劃。我們可以將縣設為省轄市的一個生態農業示范區，以更好地保護農業。比如鄧州合并渠首，可能設區的標準不夠，但是可以本著塑造一個丹陽湖生態農業示范區、發展生態農業、更好保護農業耕地這樣的理念，采取托管等形式在地方上先行先試。

總之，任何政策都有利有弊，關鍵要看利多一點還是弊多一點，省直管縣對于提高縣級政府的財政充裕度有積極的作用，但是在促進區域融合發展方面又有一定的阻礙。省轄市作為一個區域的經濟、教育、文化中心，它所具有的優勢資源是一個縣所不具有的。在當今經濟彌合度日益緊密的時代環境下，區域之間的合作愈來愈密切，我們在發展縣域經濟的時候，要辯證地看待問題，因地制宜，更好地發揮省轄市所具有的文化教育科研優勢，切實把省轄市變成一個能夠帶動當地經濟發展的發動機，這就需要省政府指導省轄市做好頂層設計，本著因地制宜的原則來制定區域融合發展規劃，從而使本地區的資源串成一個產業鏈，使各種文化自然等資源得以有效的利用，在促進縣域經濟發展的同時也促進省轄市經濟的發展，從而為本省的經濟發展作出貢獻。

（作者單位：南陽幼兒師范學校）