我國(guó)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略及政策體系

王東升王進(jìn)丁

（1.中國(guó)汽車工程研究院股份有限公司；2.昌輝汽車電器（黃山）股份公司）

隨著世界能源危機(jī)和環(huán)保問題日益突出，傳統(tǒng)汽車工業(yè)面臨石油短缺和環(huán)境污染的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此背景下，為了保障能源安全、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、契合產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)以及提高汽車產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，世界汽車強(qiáng)國(guó)和汽車企業(yè)逐漸形成了發(fā)展節(jié)能與新能源汽車的全球共識(shí)，在傳統(tǒng)汽車技術(shù)提升的同時(shí)積極選擇發(fā)展新能源汽車作為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在戰(zhàn)略選擇上，我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)堅(jiān)持“開源”和“節(jié)流”并行，“開源”就是發(fā)展新能源以及多種新型替代能源汽車，“節(jié)流”就是大力發(fā)展節(jié)能汽車，通過采用節(jié)能和先進(jìn)電子技術(shù)等提升燃油經(jīng)濟(jì)性和汽車交通使用效率。20年以來，我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)基于資源和能力稟賦等，根據(jù)全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，不斷明確發(fā)展節(jié)能與新能源汽車國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向，重點(diǎn)發(fā)展新能源汽車，逐步構(gòu)建了涵蓋行業(yè)管理、科技創(chuàng)新、財(cái)稅支持、標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)等在內(nèi)的、相對(duì)完善的政策支撐體系。

1 我國(guó)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略分析

鑒于全球最新一輪新能源汽車發(fā)展浪潮從1995年前后開始，從兼顧考慮節(jié)能汽車和新能源汽車發(fā)展戰(zhàn)略角度出發(fā)，文章特選擇以1995年為時(shí)間起點(diǎn)來剖析我國(guó)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略導(dǎo)向及政策發(fā)展歷程。

1995年以來，我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)政策先后經(jīng)歷了鼓勵(lì)合資合作、鼓勵(lì)轎車進(jìn)入家庭、汽車產(chǎn)品從目錄改為公告管理、入世前后產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)化調(diào)整、部署和發(fā)展新能源汽車、加快發(fā)展節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)等一系列重大產(chǎn)業(yè)政策。汽車產(chǎn)業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向在探索中不斷明確，目前我國(guó)已基本形成以新能源汽車戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》、《中國(guó)制造2025》等重大產(chǎn)業(yè)政策為核心的國(guó)家節(jié)能與新能源汽車戰(zhàn)略。

1.1 我國(guó)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略歷程分析

我國(guó)節(jié)能與新能源汽車發(fā)展戰(zhàn)略主要經(jīng)歷了4個(gè)時(shí)期：戰(zhàn)略萌芽期（1995—2001年）、戰(zhàn)略醞釀期（2002—2008年）、戰(zhàn)略形成期（2009—2012年）以及戰(zhàn)略發(fā)展期（2013—至今），其中戰(zhàn)略萌芽期和戰(zhàn)略醞釀期主要屬于科技戰(zhàn)略，戰(zhàn)略形成期主要屬于產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略發(fā)展期屬于國(guó)家戰(zhàn)略。具體如圖1所示。

1.2 我國(guó)節(jié)能汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略簡(jiǎn)析

在傳統(tǒng)汽車領(lǐng)域，長(zhǎng)期以來全球傳統(tǒng)汽車節(jié)能環(huán)保、安全舒適和信息智能的發(fā)展趨勢(shì)比較明朗，我國(guó)積極響應(yīng)這一趨勢(shì)并不斷提升汽車技術(shù)水平。從國(guó)家戰(zhàn)略以及具體實(shí)施可行性角度考慮，借鑒國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)制定了不斷趨嚴(yán)的汽車燃料消耗量和排放標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間表，如圖2所示。

在具體技術(shù)路線選擇方面，我國(guó)從“九五”開始探索了車用能源多元化的技術(shù)路線，最具代表性的是替代燃料汽車以及轎車柴油化，其中在替代燃料汽車方向我國(guó)探討了CNG、LNG、甲醇、二甲醚、生物柴油等多種技術(shù)路線，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)品試驗(yàn)評(píng)價(jià)能力。最終天然氣汽車成功實(shí)現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化，開發(fā)出了滿足歐Ⅳ/歐Ⅴ排放法規(guī)的乘用車和商用車產(chǎn)品，綜合性能達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，開發(fā)出全系列發(fā)動(dòng)機(jī)ECU、減壓器、燃?xì)鈬娮臁NG/LNG氣瓶等車用關(guān)鍵零部件產(chǎn)品，以及CNG母/子站成套壓縮機(jī)組等燃?xì)饧幼⒄居迷O(shè)備。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)天然氣汽車保有量已突破450萬輛，加氣站突破6 500座，均居世界第一。

1.3 我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略分析

事實(shí)上，新能源汽車較傳統(tǒng)汽車的誕生時(shí)間更早，但受限于技術(shù)瓶頸等因素，始終沒有實(shí)現(xiàn)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化。自1990年開啟的全球新一輪新能源汽車?yán)顺保捎诮⒃谳^好的技術(shù)儲(chǔ)備和工業(yè)基礎(chǔ)上，是有史以來最具有商業(yè)化成功可能性的一次。

我國(guó)從“九五”期間開始布局新能源汽車，開展了電動(dòng)汽車科技創(chuàng)新并取得系列研發(fā)成果，同時(shí)開展了小批量示范運(yùn)營(yíng)。1996年11月，我國(guó)啟動(dòng)了“九五”電動(dòng)汽車國(guó)家重大科技產(chǎn)業(yè)工程，這是我國(guó)首次在新能源汽車領(lǐng)域布局；1998年6月，國(guó)內(nèi)首個(gè)國(guó)家電動(dòng)汽車試驗(yàn)示范區(qū)在汕頭南澳島建成；1999年初，“空氣凈化工程-清潔汽車行動(dòng)”啟動(dòng)；1999年6月，東風(fēng)開發(fā)出國(guó)內(nèi)第一臺(tái)純電動(dòng)概念轎車。鑒于“九五”及此后陸續(xù)在電動(dòng)車領(lǐng)域取得了突破，國(guó)家先后在“十五”、“十一五”期間分別設(shè)立了“863”專項(xiàng)給予新能源汽車專項(xiàng)支持，并將其寫入了2006年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，2007年發(fā)改委頒布《新能源汽車生產(chǎn)準(zhǔn)入管理規(guī)則》提前布局電動(dòng)車行業(yè)管理，2008年新能源汽車被首次列入《政府工作報(bào)告》。

2009年1月，財(cái)政部等四部委聯(lián)合在北京等13個(gè)城市的公共服務(wù)領(lǐng)域啟動(dòng)了節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點(diǎn)工作，這是我國(guó)新能源汽車首次進(jìn)行規(guī)模化市場(chǎng)推廣。2009年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，同年7月工信部發(fā)布了《新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理規(guī)則》。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，新能源汽車被列為我國(guó)七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，以此為標(biāo)志我國(guó)新能源汽車進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略發(fā)展階段。截至2012年底，25個(gè)示范城市共推廣示范汽車27 432輛。

2012年，國(guó)家頒布了《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》，以此為標(biāo)志我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，國(guó)家給予了新能源汽車有史以來最大的政策支持。2013年9月，財(cái)政部等四部委出臺(tái)《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》，繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作，參與城市（群）達(dá)39個(gè)城市群88個(gè)城市。2015年4月，財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2016—2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政支持政策的通知》。2015年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)制造2025》，節(jié)能與新能源汽車被列為十大重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域之一。2015年6月，國(guó)家發(fā)改委、工信部聯(lián)合發(fā)布《新建純電動(dòng)乘用車企業(yè)管理規(guī)定》。2015年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》。2013—2015年8月底，39個(gè)新能源汽車推廣應(yīng)用城市（群）累計(jì)推廣16萬輛。

2 我國(guó)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)支持政策分析

1995年以來，我國(guó)對(duì)節(jié)能與新能源汽車采取并行互動(dòng)的雙重發(fā)展戰(zhàn)略，但基于二者在我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)中的成熟度、規(guī)模、地位等因素采取了針對(duì)性的支持政策。對(duì)于相對(duì)成熟的節(jié)能汽車而言，主要采取通過基于油耗、排放等標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)以及財(cái)稅優(yōu)惠政策進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)支持新技術(shù)和技術(shù)提升；對(duì)于新能源汽車產(chǎn)業(yè)，鑒于其基礎(chǔ)薄弱以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的地位，國(guó)家給予了高度重視，出臺(tái)了密集的支持政策，涵蓋研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化以及市場(chǎng)化的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

2.1 我國(guó)節(jié)能汽車主要支持政策

為貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于汽車產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排等決策部署，在對(duì)我國(guó)節(jié)能汽車研發(fā)進(jìn)行連續(xù)支持的同時(shí)，制定了基于車輛燃料消耗量的節(jié)能補(bǔ)貼政策。以大幅提高汽車燃料經(jīng)濟(jì)性水平為目標(biāo)，積極推進(jìn)汽車節(jié)能技術(shù)研究；實(shí)施節(jié)能汽車惠民工程、減免車船稅和車購(gòu)稅等政策措施，積極推進(jìn)節(jié)能汽車推廣應(yīng)用。2012—2014年，114款節(jié)能乘用車納入減免車船稅目錄；1 734款節(jié)能汽車納入2015年第3批減免車船稅目錄。表1示出我國(guó)已實(shí)施的節(jié)能汽車主要的支持政策措施。

表1 我國(guó)已實(shí)施的節(jié)能汽車主要支持政策措施

以3 000元/車的節(jié)能補(bǔ)貼為例，該政策有效地通過杠桿效應(yīng)調(diào)整了我國(guó)小排量節(jié)能汽車的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，對(duì)確保我國(guó)1.6 L及以下乘用車占乘用車總銷量近70%的車型消費(fèi)結(jié)構(gòu)起到了重要作用。2010年5月以來，實(shí)施了節(jié)能汽車產(chǎn)品惠民工程，對(duì)消費(fèi)者購(gòu)買1.6 L及以下的節(jié)能乘用車，中央財(cái)政給予每輛車3 000元的一次性定額補(bǔ)助，并于2011年10月和2014年9月2次上調(diào)節(jié)能汽車門檻。節(jié)能汽車產(chǎn)品惠民工程實(shí)施以來，汽車產(chǎn)品結(jié)構(gòu)得到明顯優(yōu)化。第1階段，節(jié)能汽車占全部乘用車的比例從2010年6月的14.92%提高到2011年9月的38.11%；第2階段，在節(jié)能汽車門檻大幅提高的情況下，這一比例從2011年10月的6.03%最高提升到23.72%。

2.2 我國(guó)新能源汽車主要支持政策

表2示出我國(guó)已實(shí)施的新能源汽車主要支持政策措施。

表2 我國(guó)已實(shí)施的新能源汽車主要支持政策措施

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展新能源汽車的決策部署，各部門、地方出臺(tái)了一系列支持技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化、車輛推廣應(yīng)用、充電設(shè)施建設(shè)以及市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)的政策措施，積極推動(dòng)新能源汽車研發(fā)生產(chǎn)，大力開展推廣應(yīng)用，有關(guān)工作取得了積極成效。2001—2015年，累計(jì)投入逾40億元國(guó)撥經(jīng)費(fèi)支持新能源汽車研發(fā)。2012年，國(guó)家計(jì)劃投入財(cái)政資金40.55億元支持新能源汽車技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新工程第1期25個(gè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資近160億元，目前項(xiàng)目整車產(chǎn)品銷量占我國(guó)推廣總量的近50%。2013—2014年，累計(jì)安排超過100億元的補(bǔ)貼政策支持購(gòu)買新能源汽車；2014年9月實(shí)施免征車購(gòu)稅以來累計(jì)減免16億元車購(gòu)稅。

3 我國(guó)節(jié)能與新能源汽車政策支撐體系研究

3.1 政策體系綜述

目前，我國(guó)汽車行業(yè)管理基本形成了以國(guó)務(wù)院為最高決策層，以工信部實(shí)施產(chǎn)業(yè)綜合管理，發(fā)展改革委實(shí)施投資審核，科技部、環(huán)保部、商務(wù)部、財(cái)政部等部委依各自職能共同參與管理的相對(duì)集中的多元化模式。圍繞我國(guó)發(fā)展節(jié)能與新能源汽車國(guó)家戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)在節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策研發(fā)、示范補(bǔ)貼、企業(yè)和產(chǎn)品準(zhǔn)入、財(cái)稅、技術(shù)和排放標(biāo)準(zhǔn)等方面形成了較為全面和合理的政策體系。總體而言，我國(guó)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策體系還稍后于高速發(fā)展的汽車產(chǎn)業(yè)。

我國(guó)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略政策支撐體系基本可以劃分為產(chǎn)業(yè)管理、標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)、科技創(chuàng)新、財(cái)稅支持及其他政策等5大類，各類別之間略有交叉，如圖3所示。

而從政策屬性、政策出臺(tái)部門等劃分，可以將我國(guó)2001—2015年出臺(tái)的節(jié)能與新能源汽車主要政策措施劃分為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及指導(dǎo)意見等11大類，如表3所示。

表3 2001—2015年我國(guó)節(jié)能與新能源汽車主要政策措施一覽表

續(xù)表

續(xù)表

3.2 行業(yè)管理政策體系

我國(guó)對(duì)汽車行業(yè)的管理最早源于《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，覆蓋了投資項(xiàng)目核準(zhǔn)/備案、企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入公告管理、汽車燃料消耗量、排放法規(guī)、產(chǎn)品一致性等方面。在行業(yè)管理相關(guān)政策體系中，標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)是行業(yè)管理的重要依托和支撐。

為適應(yīng)新能源汽車快速發(fā)展的需求、加快推動(dòng)我國(guó)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，我國(guó)在傳統(tǒng)汽車管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)新能源汽車的產(chǎn)業(yè)特征制定了專項(xiàng)政策。2009年7月，我國(guó)開始實(shí)施工信部頒布的《新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理規(guī)則》。2014年11月，公安部發(fā)布《道路交通管理信息采集規(guī)范》，對(duì)新能源汽車識(shí)別區(qū)分，實(shí)施差異化管理。2015年3月，工信部發(fā)布《汽車動(dòng)力蓄電池行業(yè)規(guī)范條件》，對(duì)符合規(guī)范條件的汽車動(dòng)力蓄電池企業(yè)實(shí)施公告管理，企業(yè)按資源原則進(jìn)行申請(qǐng)。2015年6月，發(fā)改委和工信部聯(lián)合發(fā)布了《新建純電動(dòng)乘用車企業(yè)管理規(guī)定》，2015年7月10日起開始實(shí)施。2015年8月，節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議辦公室發(fā)布《關(guān)于開展節(jié)能與新能源汽車推廣應(yīng)用安全隱患排查治理工作的通知》，要求地方政府、汽車生產(chǎn)企業(yè)對(duì)已推廣的節(jié)能與新能源汽車、動(dòng)力電池存放回收、充電基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)等進(jìn)行安全隱患排查治理。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)政策體系

我國(guó)目前已基本建立了分類科學(xué)、比較完善的節(jié)能與新能源汽車標(biāo)準(zhǔn)體系。

節(jié)能汽車方面，我國(guó)從2001年開始正式啟動(dòng)汽車燃料消耗量標(biāo)準(zhǔn)及政策研究，制定、發(fā)布并實(shí)施了涵蓋乘用車、輕型商用車和重型商用車的燃料消耗量試驗(yàn)方法、限值和標(biāo)識(shí)的一系列重要標(biāo)準(zhǔn)，建立了汽車企業(yè)平均燃料消耗量核算辦法和公示制度，形成相對(duì)完善的汽車燃料消耗量管理體系。目前，實(shí)施燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)的車型范圍已從乘用車（2005年），擴(kuò)大至輕型商用車（2008年）和重型汽車（2012年），排放方面國(guó)Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)已全面實(shí)施。

我國(guó)新能源汽車標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)試評(píng)價(jià)體系趨于完善，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)試評(píng)價(jià)平臺(tái)基本滿足新能源汽車政府管理、科研、產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化運(yùn)行的需要。截至2015年9月，正式發(fā)布的電動(dòng)汽車及充電設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)逾90項(xiàng)，正在制（修）訂標(biāo)準(zhǔn)逾50項(xiàng)。

3.4 科技創(chuàng)新政策體系

我國(guó)對(duì)節(jié)能與新能源汽車研發(fā)的支持方式主要有研發(fā)專項(xiàng)、技術(shù)改造專項(xiàng)、稅前扣除等政策，其中，研發(fā)專項(xiàng)是最主要的支持方式，如我國(guó)在“十五”、“十一五”期間分別安排了8.8億、11億元支持節(jié)能與新能源汽車研發(fā)，“十二五”期間，通過電動(dòng)汽車科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)和新能源汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新工程支持的研發(fā)資金分別達(dá)到30億和40億元，并帶動(dòng)數(shù)百億元的產(chǎn)業(yè)界研發(fā)投入。我國(guó)對(duì)節(jié)能與新能源汽車科技創(chuàng)新的連續(xù)支持政策，如圖4所示。

3.5 財(cái)稅支持政策體系

在對(duì)我國(guó)節(jié)能與新能源汽車研發(fā)進(jìn)行連續(xù)支持的同時(shí)，圍繞其示范推廣也給予了強(qiáng)有力的財(cái)稅支持政策。新能源汽車方面，我國(guó)在新能源汽車購(gòu)買、使用、充電基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)節(jié)逐步形成了以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠為主體、非財(cái)稅政策作為重要補(bǔ)充的示范推廣政策。在節(jié)能汽車方面，我國(guó)制定了基于車輛燃料消耗量的節(jié)能補(bǔ)貼政策。表4示出以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠為主體的主要財(cái)稅支持政策。

表4 以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠為主體的主要財(cái)稅支持政策

4 結(jié)語

目前，我國(guó)已連續(xù)6年成為全球最大的汽車市場(chǎng)，2015年1—10月，我國(guó)新能源汽車產(chǎn)量約21萬輛，已發(fā)展成為當(dāng)前全球最大的新能源汽車市場(chǎng)。面臨前所未有的歷史機(jī)遇，我國(guó)必須抓緊部署，進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的政策支撐體系，以加快培育和發(fā)展節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)由汽車大國(guó)向汽車強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。