基于ISO14000環境管理體系的土地利用行為約束研究
——以煙臺開發區為例

姜義祿，郝小亮

(煙臺市國土資源局經濟技術開發區分局，山東 煙臺　264000)

基于ISO14000環境管理體系的土地利用行為約束研究
——以煙臺開發區為例

姜義祿，郝小亮

(煙臺市國土資源局經濟技術開發區分局，山東 煙臺264000)

介紹了ISO14000環境管理體系的標準內涵，以PDCA模式為基礎，從土地規劃、土地保障、土地經營、土地執法4個方面構建出土地利用行為約束體系；分析煙臺開發區基于PDCA模式的土地利用行為，結論表明：該模式可有效指導并約束土地利用行為，有利于區域生態環境建設。

ISO14000；環境管理體系；土地利用；煙臺開發區

引文格式：姜義祿，郝小亮.基于ISO14000環境管理體系的土地利用行為約束研究——以煙臺開發區為例[J].山東國土資源，2015，31(1)：72-74.JIANG Yilu, HAO Xiaoliang.Study on Land Use Behavior Based on ISO14000 Environmental Management System——Setting Yantai Development Zone as an Example[J].Shandong Land and Resources,2015，31(1):72-74.

近年來，無論是大氣污染所導致的“霧霾現象”還是地下水污染所導致的“水體危機”，都引起了社會極大的關注。環境問題已突破社會問題的領域范疇，甚至演變為政治問題，影響社會的和諧穩定。城市的無序擴張、垃圾的肆意堆放、林木的過度砍伐、土壤污染、土地閑置與違法占用耕地等行為在很大程度上造成區域環境的惡化，而這些行為可通過土地合理利用、管控等方式得到有效控制。以環境建設為目標，創建一套行之有效的約束體系來規范土地利用行為，在當下具有突出的社會意義。

1　ISO14000環境管理體系

1.1標準概述

為有效改進環境質量，解決諸多國際上環境管理領域的重要課題，ISO/TC 207環境技術委員會制定并頒布了一系列的IS014000環境管理體系標準，主要有EMS管理體系、組織環境行為評價、環境審核、產品標準中的環境指標等，目的在于規范各類企業和機構能持續而正確的進行環境行為[1]。ISO14001于1996年9月正式頒布，中文全稱是環境管理體系：規范及使用指南，是ISO14000體系標準中最重要的部分。現行使用的標準為2004年最新頒布的標準，簡稱ISO14001：2004標準，包含環境方針制定、環境要素識別、環境法律更新、環境手冊編寫、人員培訓等方面[2]。

1.2PDCA循環模式

PDCA循環又叫戴明環，它是全面質量管理所應遵循的科學程序，也是ISO14000環境管理體系的核心(圖1)。

圖1　PDCA循環模式示意圖

策劃(P)：為達成組織環境方針希望的結果，構建機構需要的目標和程序。實施(D)：通過編制相關的環境管理體系文件、程序、操作指導書，來對企業活動實施有效的全過程控制，從而實現組織總體目標，明確職責權限。檢查(C)：依據組織制定的環境方針、環境目標與指標以及相關法律法規及其他要求，對EMS(環境管理體系)運行過程進行全程監測和測量，并反饋其檢測結果。改進(A)：由機構的最高管理者負責組織，根據反饋的檢測結果，定期對EMS的適用性、充分性和有效性進行評定，以達到持續改進的目的。組織通過對環境因素和法律法規的不斷更新與完善，及時評價環境體系文件和糾正預防措施的適用性，在對環境體系進行評價后設定新的環境目標和指標，制定新的環境管理方案，不斷更新和完善機構的環境行為，預防污染，最終實現持續改進[3，4]。

2　土地利用行為約束體系構建

根據日常土地利用過程中所涉及的方面，將土地利用行為延展分類為土地規劃行為、土地保障行為、土地經營行為和土地執法行為，并依據PDCA循環模式進行屬性匹配，制定土地利用行為約束體系(表1)。

表1　土地利用行為約束體系

2.1土地規劃行為

土地規劃匹配環境管理體系中計劃環節。土地規劃通過六大約束性指標對土地利用行為進行把控，其中：耕地保有量、基本農田保護面積、新增建設占用耕地規模、整理復墾補充耕地規模主要用于保護耕地的數量，通過一定規模的農作物耕種面積，發揮農作物生態規模效益，達到保護環境的目的[5,6]。城鄉建設用地規模和人均城鎮工礦用地指標主要用于約束城市建設、工業項目開發行為，防止城市無序擴張，合理、高效、集約利用土地。

2.2土地保障行為

土地保障和土地經營匹配環境管理體系中實施環節。土地保障行為效益主要體現在“雙保工程”，即“保耕地紅線、保經濟發展”。其中，“保耕地紅線工程”既體現在保障耕地的數量，也體現在保障耕地的質量。通過落實耕地占補平衡制度，確保耕地總量不變；此外，通過農用地質量評價約束，刺激土地整理、土地復墾、農田水利改造等行為，進而提高農用地質量，發揮園、林、木等作物綠色生態效益，改造區域環境質量。建設用地審批環節要求把握好環境影響評價的“龍頭”作用，通過環境影響評價引導項目的實施，嚴格執行《禁止用地目錄》，杜絕高污染、高能耗項目上馬。

2.3土地經營行為

存量土地的荒廢，不僅造成土地資源的浪費，而且極易引起城市垃圾的堆放，污染城市環境。通過制定土地年度儲備計劃、老區土地改造計劃，不斷盤活存量土地，節約土地指標，減少占用耕地。土地集約利用行為通過提高產業準入條件、設置單位土地資金投入門檻，提高土地容積率和綠地率等方式約束土地后續開發行為。

2.4土地執法行為

土地執法匹配環境管理體系中檢查、改進環節。嚴格執行《閑置土地管理辦法》：閑置1年以上，加收20%土地出讓金；閑置超過2年，強制收回國有。通過日常巡查和年度衛片檢查，查處違法占用耕地建設行為，責令其限期復耕，通過行政處罰、罰款等方式規范土地利用。分析歷年土地閑置、違法行為引發的原因，調整土地規劃目標，改進土地保障和經營機制，實現良性循環發展。

3　煙臺開發區土地利用行為分析

1984年經國務院批準設立，是中國首批14個國家級開發區之一。開發區現轄3個街道辦事處、1個社區管理處、108個行政村。管轄面積228km2，建成區面積48km2，總人口40萬人，其中戶籍人口18.18萬人。2012年，全年完成GDP1040億元，增長12%；工業總產值3300億元，增長16%；實現財政總收入153.6億元，其中地方財政收入46.6億元，分別增長18.3%和22.6%；完成固定資產投資325億元，增長20.6%(圖2)。

圖2　煙臺開發區2012年土地利用結構圖

根據表1，土地利用行為可概括為土地規劃行為、土地保障行為、土地經營行為和土地執法行為。由于地方國土管理部門在土地管理過程中實行分塊、分責管理，故將各約束因素拆分、合并為耕地保護行為、建設用地審批行為、土地集約利用行為和土地執法行為予以分析[7]。

(1)耕地保護行為。截至2020年，耕地保有量目標為1726.53hm2；2012年度耕地保護責任目標為1875.2hm2，根據2012年土地變更調查數據，開發區耕地面積為3261.14hm2，順利完成了保護指標。主要舉措：一是易地購買耕地占補平衡指標，實行異地復墾。如：購買海陽市指標333.33hm2、東營市指標768.5hm2、高密市指標133.33hm2等；二是開展土地整理和零星土地開發工程，補充優質耕地。如：開展大季家街道辦事處土地綜合整理項目，新增耕地4.64hm2。

(2)建設用地審批行為。在進行建設用地審批時，制定嚴格的審批程序。在建設用地出讓階段，需環保部門出具《環保意見》，根據土地位置，指出適合的工業類型；在土地預審階段，需用地單位提供《建設項目環境影響報告表》，規定用地單位需在環境建設方面的做法；在與用地單位簽訂《土地出讓合同》時，需用地單位提供所用地塊的《環境影響評估報告》，如未提供，則不予以簽訂《土地出讓合同》，不予辦理《國有土地使用權證》。

(3)土地集約利用行為。為加強土地集約利用，國土部門組織第三方開展土地集約利用評價，查找集約利用薄弱環節，提出改進措施并研討執行；成立土地儲備中心和老區改造小組，制定老區改造計劃，協調、推動存量土地收儲、盤活工作，提高土地利用率。在此基礎上，進一步提高土地投資強度，由以前的3600萬元/hm2提高到4500萬元/hm2，單位GDP(億元)占用建設用地由“十一五”末的10.06hm2降至8.67hm2，下降率達14%。

(4)土地執法行為。通過開展轄區內國土資源動態巡回檢查，及時發現和制止國土資源違法行為；利用一年一度的衛片檢查，對違法用地進行整改； 2012年立案查處7宗，非立案查處1宗。對6宗道路違法用地，已全部立案查處，下達了行政處罰決定書。累計處理罰款326.56萬元，已全部收繳到位；對4名(處級1人，科級3人)違法用地責任人提出行政處分建議，經監察部門落實，均給予了行政記大過處分。

4　結語

通過煙臺開發區土地利用行為分析，可知：以PDCA循環模式為依托所建立的土地利用約束體系在環境建設方面成效顯著，能夠有效推動區域環境發展。建議各地方土地管理部門建立ISO14000環境管理體系，在約束機制內落實環境職責，優化土地利用行為。由于PDCA模式的核心是循環，因此實施過程中由上一輪的處理到下一輪的規劃之間的銜接機制需要健全，如此方能形成閉合循環，不斷發揮土地利用的生態效益，優化區域環境。

[1]朱聰斌.IS014000環境管理體系標準及其實施的意義[J].污染防治技術,2003,15(1):55-58.

[2]GB/T24001-2004,環境管理體系:要求及使用指南[S].

[3]淑梅.談PDCA循環管理模式和目標管理在IS014000環境管理體系中的應用[J].中國IS014000認證,2005,(4):46-49.

[4]董建偉.環境管理體系在深圳航空的應用研究[D].西南交通大學碩士論文,2012：14-17.

[5]賈克敬.土地利用規劃環境影響評價若干問題探討[J].中國土地科學,2003,(3)：15-20.

[6]蔡玉梅.土地利用規劃環境影響評價[J].地理科學進展,2003,(6)：567-575.

[7]賴力,黃賢金,張曉玲.土地利用的戰略環境影響評價[J].中國土地科學,2003,(6)：56-60.

Study on Land Use Behavior Based on ISO14000 Environmental Management System——Setting Yantai Development Zone as an Example

JIANG Yilu, HAO Xiaoliang

(Yantai Economic and Technological Development Zone Branch Bureau of Yantai Bureau of Land and Resources，Shandong Yantai 264000，China)

Standard connotation of ISO14000 environmental management system has been introduced. Based on PDCA model, from the aspects of land planning, land protection, land management and land law enforcement, land act constraint system has been set up. Through analysis on land use activities of Yantai Development Zone based on PDCA model, it is showed that the model can effectively guide land use activities, and is favorable for ecological environment in construction area.

ISO14000; environmental management system; land use; Yantai Development Zone

2014-01-04；

2014-04-03；編輯：陶衛衛

姜義祿(1960— )，男，山東棲霞人，經濟師，主要從事國土資源管理工作；E-mail：jiangyilu1960@163.com

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