公共服務協同供給:基本內涵、社會效用與影響因素

在現代社會，公共服務的供給呈現出越來越復雜、公民的公共服務需求越來越多元的格局。多元化的公共服務需求要求復雜的公共服務供給體系。一般來講，一個完整的公共服務體系應該包含政府部門、市場組織與社會組織這三種主要供給主體。不同的供給主體在發揮各自公共服務供給優勢的同時，也面臨著因溝通不暢、缺乏協同帶來的一系列問題，造成了公共服務供給碎片化的局面。因此，需要探索更加有效的公共服務供給方式，以協同供給促進多元主體之間從分散化的競爭關系走向協同性的合作伙伴關系。

一、公共服務協同供給的基本內涵

理解公共服務協同供給的內涵，有必要先確定何謂“協同”。英文中“協同”的名詞形式為“collaboration”，動詞形式為“collaborate”，譯為“與他人共同工作，特別是為了生產或創造某一事物”。在這里，協同指的是不同主體之間為實現一致的目標而共同行動，更加強調公共領域治理主體的關系范疇，主張“共同行動”或“共同治理”。在英文語境下，與“collaboration”相似的詞匯還有“cooperation”“coordination”，分別為合作與協調之意。而區分合作與協調之間的不同非常重要。①Jane F.Hansberry，An Exploration of Collaboration Organizational Effectiveness in Denver County Human Service Organizations，University of Pittsburgh，2005，p.24.Cooperation更多強調參與者之間的非正式關系，coordination則強調參與者之間正式的組織關系。三者有時候可以相互替換使用，如果要作區分的話，國外學者們傾向于從關系正式程度來區分它們，如格林和馬賽亞斯認為“按照組織結構的扁平程度、自治程度和溝通強化的趨向，把組織間關系劃分為競爭、合作、協調、協作和控制幾種，這幾種關系構成了一個連續光譜，其中合作位于這個連續光譜的較低一端，而協作則在較高一端”②Greena，Matthiasa，Non －governmental organizations and health in developing countries，London:Macmillan Press Ltd，1997，p.67.轉引自姬兆亮等:《政府協同治理:中國區域協調發展協同治理的實現路徑》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》2013年第2期。。馬蒂西奇和蒙西把協同定義成“由兩個或更多組織為了實現共同目標而建立的一種互利且良善的關系模式”①Mattessich，Monsey，Collaboration － what makes it work:a review of research literature on factors influencing successful collaboration，St.Paul，MN:Amherst H.Wilder Foundation.轉引自 Jane F.Hansberry，An Exploration of Collaboration Organizational Effectiveness in Denver County Human Service Organizations，University of Pittsburgh，2005，p.24.。國內也有學者贊同此種理解，汪錦軍認為“cooperation”“coordination”與“collaboration”的層次是逐漸遞進的。

基于對協同的理解，可以認為，公共服務協同供給具有以下幾個層面的涵義:第一，從整體角度看，公共服務本身是一個跨界公共問題。因此，參與公共服務協同供給的主體應該是多元的而非單一的。至少應該包括政府部門、市場組織和社會組織。當然，在具體的協同行動中，參與者可以是兩個，也可以是三個。第二，協同供給主體地位相對平等。協同供給過程中，公共服務供給主體在組織功能優勢方面可能各有所長，但是其地位應該是相對平等的，他們是業務合作關系，而非隸屬關系。因此，在決策過程中能夠表達獨立的觀點。第三，公共服務協同供給主體之間具有很強的互動性。他們必須對共同的議題進行充分的協商，協商形式可以是多樣的，比如交談、辯論，甚至是博弈。同時，他們還需要實現信息、資源的相互流通與共享。第四，公共服務協同供給關系是正式的。不同主體經過充分協調之后建立相互信任關系，這種關系需要制度來保證其穩定性。“制度作為一系列規則，暗含著道德的合理性和強制性，以及對協同主體治理權利的保護性，成為相互信任的保障。”②歐黎明、朱秦:《社會協同治理:信任關系與平臺建設》，《中國行政管理》2009年第5期。

綜上所述，可以認為，公共服務協同供給是政府部門、市場組織和社會組織以人們的需求為導向，通過充分溝通與協調，實現優勢互補與信息、資源共享，在一定規則的指導下協調行動、相互配合，共同提供公共服務的過程。

二、公共服務協同供給的社會效用

作為一種新型的公共服務供給方式，其社會效用如何決定著它能否在公共服務供給的實踐中得到認同和應用。分析公共服務協同供給的效用，即是要說明政府、市場和社會組織通過協同供給方式提供公共服務會帶來哪些好處。因為政府、市場和社會組織協同供給公共服務的模式和途徑是多種多樣的，其產生的效用也會不同，所以有必要確定一個公共服務協同供給效用的考察框架，以便說明在不同的立場上所評價的協同效用會有差異。就考察公共服務協同供給的效用而言，至少可以從兩個維度進行分析，一是協同供給對公共服務的整體效用，二是協同供給對供給主體的效用。協同供給對公共服務的整體效用，是檢視政府部門、市場組織和社會組織協同供給公共服務所帶來的能夠直觀感受和測量的效用，它起碼包括兩個方面即協同供給對于公共服務的供給質量和效率有哪些好處;協同供給對供給主體的個體效用，是指協同對參與者的效用，它主要回答的是參與公共服務協同供給對于政府、市場和社會組織分別會有哪些好處的問題。

1.協同供給對公共服務的整體效用

公共服務協同供給能夠從全局角度整體性回應公共服務的需求，特別是面對公共服務需求的復雜化特點與多元主體供給造成的碎片化困境，協同供給能夠對人民群眾的多樣化需求進行整體性回應，而且可以對分散化、碎片化的公共服務供給現狀進行有效整合，提高公共服務的供給效率。

第一，協同供給能夠直接回應公共服務的復雜化需求。復雜化是當前公共服務需求的基本特點，具體表現為動態性和多樣化。復雜的公共服務需求要求復雜化的公共服務供給體系，但是單一的官僚制供給模式越來越不適應多樣化的需求現實，而多元主體的碎片化供給方式也因缺乏溝通協調而導致資源浪費、效率低下。協同供給方式是政府部門、市場組織和社會組織相互協調、充分溝通，形成網絡化的公共服務供給結構。這種供給結構通過縱向與橫向的協調重組，有效利用各個供給主體的功能優勢和資源條件，為人民群眾提供整體性、無縫隙的公共服務。在縱向維度上，政府通過跨越層級和部門邊界的協同實現政府內部公共服務供給力量的有機整合，可以擺脫剛性的部門職責劃分與行政區域劃分而形成的碎片化供給困境，通過政府財權關系與事權關系的轉移與重組，有效回應公共服務的動態性需求。在橫向維度上，政府部門、市場組織和社會組織通過權力與資源共享建立相互信任的協同關系，充分利用專有資源并發揮各自功能優勢，生產并提供不同類型的公共服務，滿足人民群眾對公共服務的多樣化需求。

第二，協同供給能夠有效整合碎片化的供給狀況。協同供給是一個網絡化的公共服務供給結構。在這個網絡化的結構中，政府部門、市場組織和社會組織以社會公眾的公共服務需求為核心導向，在多種溝通平臺上通過對話、協商或辯論增進共同理解與相互信任，形成權力共享、責任共擔、協調行動的公共服務供給聯合體。跨越政府、市場和社會界限的協同模式將各領域的行動者連接到共同的任務目標下統一行動，產生增值效應。特別是對于受戶籍制度和行政區劃制度限制的社會公眾來說，通過跨越組織空間邊界的整合，突破排他性制度對公共服務要素充分流動的障礙，使不同戶籍、不同區域納入統一的公共服務供給體系中來。

跨域公共服務供給的一個重要難題是難以劃清界限、確定責任。這也是協同供給模式需要解決的問題，“在考慮協同治理怎樣幫助解決那些沒有固定界限并涉及不同和不明確的利益團體的問題時，一個關鍵問題是在界定不明的環境中協同治理在多大程度上是可行的”①鄧穗欣、尼爾·馬茲曼尼安、湛學勇:《理性選擇視角下的協同治理》，敬乂嘉主編:《網絡時代的公共管理》，上海:上海人民出版社，2011年，第12頁。。協同供給模式對此問題的回應是通過建立共同理解(shared understanding)來界定問題。共同理解也被稱為“共同使命(common mission)”“共同基礎(common ground)”“共同目的(common purpose)”等，共同理解可以被看作“關于問題界定的一致性看法”或“解決問題所需相關知識的一致意見”。②Chris Ansell，Alison Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory，18:543 －571.亦即，通過建立共同理解使公共服務的多元供給主體能夠清楚地認識到公共服務供給過程中的共同使命、問題界定與價值認定。這樣一來，彼此之間能夠更好地建立起信任關系，如果多元主體的信任關系一旦建立，那么短時間內建立起有效的協作團隊是大有可能的。如果跨界的協作團隊能夠有效組織起來，可以認為跨越邊界的公共問題實際上已經包容進新的團隊之中了，這時原來邊界不明確的公共問題實際上變成了新建團隊的公共問題了。

第三，協同供給能夠切實提高公共服務的供給效率。公共服務供給效率的高低在很大程度上取決于政府，通常情況下，政府提供的公共服務往往成本高、效率低，其原因并不是政府工作人員的能力低于其他組織成員。“問題的實質不在于公營還是私營，而是在于壟斷還是競爭。”③［美］E.S.薩瓦斯:《民營化與公司伙伴關系》，周志忍等譯，北京:人民大學出版社，2002年，第161頁。協同供給意味著在公共服務的提供中打破政府壟斷，三方供給主體在協作的同時引進競爭，如此一來，社會公眾有了比較的可能，效率的高低直接影響著社會公眾的認同度，甚至決定著各自的合法性。在這種多元的供給體系中，社會公眾具有可選擇的自由空間，實現優勝劣汰，自然刺激供給主體不斷提升公共服務供給的質量與效率。相互競爭能夠刺激公共服務供給效率的提高，多元主體的互補同樣具有這一功效。埃莉諾·奧斯特羅姆在其研究中提到，在生產公共物品或公共服務時，如果政府和公民的投入是互補的，那么產出也會是高效的。④Elinor Ostrom，Crossing the Great Divide:Coproduction，Synergy，and Development，World Development，1996，Vol.24，No.6，pp.1073－1087.協同供給模式的特點恰恰在于各個供給主體之間在功能與資源上的互補，各方通過資源與功能的相互依賴，產生更高的生產效率，實現公共服務的高效供給。當然，需要注意的是，協同供給能夠提高公共服務的供給效率，并不意味著協同供給的實現完全基于效率的考量，畢竟公共服務供給還應遵循普惠性和公平性原則。

另外，公共服務的有效供給不得不考慮成本問題。基于交易成本的邏輯，公共官僚機制擅長處理具有高資產特殊性、誠信風險性和低服務可測量性、市場競爭性的交易，外包或市場機制則適合處理低資產特殊性、誠信風險性和高服務可測量性、市場競爭性的交易。這種判斷是基于理想模型而做出的，在現實生活中，無論是公共官僚機制還是外包或市場機制總要處理其并不擅長的交易類型，這時候公共服務的供給主體不得不采取措施來應對匹配偏差所帶來的損害。而協同供給能夠比較好地解決這一問題，不同供給主體之間通過協同合作，“取彼之長，補己之短”，各自發揮特長，優勢互補。

表1:交易問題和組織形式的匹配

因此，協同供給通過共同的問題界定與價值共享，促進公共服務多元主體之間有效協調、相互合作，改變以往各自為政、相互分割的公共服務供給局面，使傳統公共服務供給方式中以多個供給者為中心的零散化、分散化的點狀格局轉變為以公民需求為導向的整體性格局，有利于增強公共服務供給的回應性，提高公共服務供給效率，滿足公眾需求。

2.協同供給對供給主體的個體效用

政府、市場和社會組織為何愿意共同參與公共服務的供給?原因很簡單，因為參與協同供給能夠給各自帶來相應的好處。對政府部門而言，參與公共服務協同供給能夠緩解財政負擔，轉變政府職能;對市場組織而言，參與協同可以帶來經濟利益和政策上的優惠;而對于社會組織而言，參與協同除了實現其組織價值以外，還能夠獲得社會認同和經費支持。

第一，協同供給能夠紓緩福利國家財政危機、優化政府職能結構。有效提供公共服務本來就是政府的職責，但公共服務需求的復雜化和多元性趨勢日益加強，依靠政府單獨完成該項工作難度越來越大。因此，政府有足夠意愿參與到協同過程中。協同供給對政府部門的第一重效用在于“紓緩福利國家危機”①汪錦軍:《走向合作治理:政府與非營利組織合作的條件、模式與路徑》，杭州:浙江大學出版社，2012年，第60頁。，減輕國家財政負擔。20世紀70年代中后期的經濟危機以來，福利國家的諸多問題逐漸顯現，其中較為顯著的便是財政危機。面對日益增長的公共服務需求，政府財政不足以支撐龐大的社會福利支出。人民的需求得不到滿足，政府的合法性就會受到質疑。“面對財政危機日益嚴重和人民需求日趨膨脹的雙重困境，政府開始引進包括非營利部門在內的私部門的資源與人力，以提供原來由政府提供的公共事務”②汪錦軍:《走向合作治理:政府與非營利組織合作的條件、模式與路徑》，杭州:浙江大學出版社，2012年，第61頁。，來減輕和紓緩政府的財政壓力。雖然中國不會像西方國家那樣出現福利危機，但人民群眾對公共服務的需求日益膨脹卻是不爭的事實，這同樣需要大量的財政支出，而參與協同供給，借助市場組織和社會組織的力量，可以使政府承載的壓力分流，轉移到其他參與主體，減輕政府負擔。第二重效用在于優化政府職能結構，促進政府角色轉換。在傳統的公共服務供給模式中，政府作為一元供給主體并以行政控制作為主要的管理手段，這種體制下的公共服務供給效率低、反應慢。而在協同供給模式下，原本需要政府承擔的工作可以由市場組織或社會組織分擔，政府的職能從公共服務的直接提供者向規則的制定者轉換;政府的角色也隨之改變，由原來的“劃槳者”逐步向“掌舵者”過渡，在縱向協調政府內部關系及橫向理順政府與市場、社會組織關系的過程中提高政府工作效率。

第二，協同供給能夠增加市場組織經濟利潤、塑造企業良好形象。工作效率高、信息處理能力強是市場組織貢獻給公共服務協同供給的功能優勢，而穩定的利潤收益則是公共服務協同供給給予市場組織的回報。經濟利潤是市場組織活動的最主要動力，但在市場經濟環境下，市場組織的經濟收益會受到市場經濟波動周期的影響，往往會出現不穩定的情況。與其他市場經濟活動不同，公共服務的需求是相對穩定的，特別是現階段隨著生活水平的提高，公共服務需求不斷增長的趨勢更加明顯，這其中蘊含著較大的市場空間，市場組織可以從中獲得較大利潤。而且更加重要的是，公共服務的需求受市場經濟波動周期的影響較小，這在很大程度上保證了市場組織在該領域獲得的經濟收益是穩定的。當然，市場組織也不能僅僅將眼光局限于自身經濟效益的提高，同時需要關注社會影響，亦即企業的社會責任。“履行社會責任是工商業促進可持續發展的途徑”①肖建華、趙運林、傅曉華:《走向多中心合作的生態環境治理研究》，長沙:湖南人民出版社，2010年，第86頁。。通過履行社會責任，為民眾提供高質量的公共服務，市場組織可以樹立良好的企業形象，這也是其參與公共服務協同供給所收獲的第二重效用。企業的良好社會形象是企業品牌推廣與宣傳的最佳手段，它所產生的廣告效用可能比純粹的商業廣告效果更好，因為消費者更傾向于選擇負責任的企業的產品。而且，通過參與公共服務的供給，市場組織也能夠增強與政府部門的談判能力，在爭取對其有利的政策時增強話語權。

第三，協同供給能夠提高社會組織政治地位、增強自身制度建設。中國社會組織的社會地位實際上是非常微妙的，如果掛靠在政府機構下，往往容易淪為政府的延伸機構，其自身的獨立性無法得到保證;如果脫離官方背景，得不到政府承認，其生存與發展則會面臨一些困難。參與公共服務協同供給給社會組織帶來的第一個好處便是其政治地位的提高。這種提高是來自兩個方面的，一是通過參與協同供給，社會組織與政府部門形成一種合作伙伴關系，這意味著社會組織的地位得到了政府的認可，與此同時社會組織還可以得到政府的政策與財政支持，有利于彌補其先天限制條件。二是由于得到政府的承認和支持，社會組織能夠更好地為人民群眾提供更加靈活、有效的公共服務，滿足人民群眾不同層次的需求，獲得人民群眾更多的認同和信任。人民群眾的認同是合法性的主要來源，再加上政府的承認，社會組織的政治地位自然能夠得以提升。此外，參與協同供給還有利于社會組織自身的制度化建設。在政府、市場和社會組織三個主體中，無疑政府和市場組織的制度化建設相對完善，社會組織的參與能夠充分見識、借鑒、學習政府部門和市場組織的制度建設經驗。公共服務協同供給的過程本身也是一個制度化的過程，需要制定完善的組織規范和準則。不同參與主體共同完成公共服務的供給要遵循共同的制度規則，社會組織參與其中自然也要參與制定并執行這些規則，這對于社會組織自身內部制度建設來說也是一個完善過程。

總之，對于不同協同者來說，協同供給能夠有效考慮參與者不同的利益訴求點，促進合作的達成。合作的分歧往往在于不同的參與者擁有不同的價值偏好和利益訴求。比如政府更在乎民眾的滿意度和支持率，商業機構更在乎能否獲得利益回報，而社會組織考慮更多的則是組織使命的完成度。當不同協作方堅持各自利益關注點毫不退讓而又沒有一個恰當的平臺供其談判時，合作的達成難度可想而知。而協同網絡恰恰為參與各方提供了一個相互交流、面對面談判的平臺。也就是說，協同供給提供了一種提前補償機制，讓潛在的協作贏家或輸家就失敗補償進行提前預判且制定補償方案。這樣對于那些相對弱勢和相對強勢的組織雙方都有利:對于那些相對弱勢的組織來說，參與協作，如果贏了可以獲得一定的利益，一旦輸了又有資源豐富的組織進行補償;對于強勢的組織來說，它能夠以聯盟的形式充分共享到來自不同方面的資源。

三、公共服務協同供給的影響因素

公共服務協同供給涉及不同參與主體的協調合作與共同行動。問題是，在最初缺少法律與規則約束的情況下，不同主體為什么會共同行動提供公共服務。回答這個問題，必須搞清楚公共服務協同供給的影響因素。從目前研究來看，學者們傾向于從“利益、資源、目標、社會資本、信任、互動、制度以及信息技術”②吳春梅、莊永琪:《協同治理:關鍵變量、影響因素及實現途徑》，《理論探討》2013年第3期。等方面分析協同供給的影響因素。如果將這些繁雜的因素進行分類的話，可以概括為利益關系、社會資本與協調能力三種類型。

1.利益關系

利益是影響公共服務協同供給能否實現的關鍵性因素。雖然有學者在分析影響協同關系的因素時，將目標、價值基礎和利益分別闡述，筆者認為三者具有內在一致性，而且統一在利益關系的范疇之內。目標的一致性固然是協同關系形成的重要前提之一，但其作為主體的利益表達，能否達成一致性的關鍵在于不同協同者之間能否解決不同訴求的關鍵利益點問題。況且，協同關系在目標不一致的情況下也可能達成，在不對等的權力關系之中，強勢的一方利用自身政治優勢促成協同，比如政府可以通過強制性行政命令使社會組織與之達成協同意愿。價值基礎表現為參與主體的共同期望，是協同者利益實現的道德依據。相比較而言，利益關系能夠更加容易地被觀察與測量，可以稱為影響協同關系的顯性因素。

一方面，利益關系影響著協同主體網絡關系的變化。不同主體參與公共服務協同供給的目的在于獲取利益。政府部門以維護公共利益為出發點，通過滿足社會公眾的需求獲取認同，增強合法性;市場組織則關心其參與公共服務協同供給能否獲得經濟利潤;社會組織則更加關心通過參與協同獲取資助的可能性和能否實現自身使命。三者構成的網絡關系結構則受到利益關系的影響，在政府維護公共利益的前提之下，市場組織和社會組織追求自身利益的方向如果和公共利益保持一致，那么三者之間就有了利益交叉點，基于利益的網絡關系格局就此形成。同時，協同過程中不同主體利益訴求點的變動、整合，推動著網絡關系結構隨之發生變化。另一方面，公共服務協同供給過程也是對利益關系的整合。參與公共服務協同供給的過程給予協同主體合法反映各自利益訴求的機會，并且實現了與其他主體間資源與權力的共享，形成相互之間的利益依賴關系，使相互之間的信任程度不斷增加，協同關系網絡更加牢固。

由此而言，公共服務協同供給能否最終實現取決于參與主體間的利益關系是否具有同構性。只有發現各自利益訴求的交叉點，或者個體利益與公共利益的方向的一致性，公共服務協同供給的局面才能實現。

2.社會資本

社會資本作為一種隱性因素，為公共服務的協同供給提供了堅實的基礎。帕特南在《使民主運轉起來》的觀點提供了有效論據。他認為，“在一個繼承了大量社會資本的共同體內，自愿的合作更容易出現”①［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，第195頁。，“這里所說的社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”②［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，第195頁。。社會資本對公共服務協同供給的影響是通過信任、規范和參與網絡三個要素實現的。首先，信任能夠增強供給主體的認同感，達成合作意愿。作為社會資本必不可少的組成部分，信任是合作的前提，同時也是公共服務協同供給的心理基礎和情感紐帶，“能夠在協同者之間產生安全感和確定感，有利于協作意愿達成和合作成本控制”③吳春梅、莊永琪:《協同治理:關鍵變量、影響因素及實現途徑》，《理論探討》2013年第3期。。事實上，現實中協同失敗的諸多案例中，參與各方信任缺失是重要原因之一。1981年里根政府面對改善政府與志愿組織的機會，雖然在概念上鼓勵志愿組織發展，但并未有所作為，反而將其視為競爭對手，采取的一系列改革甚至對志愿組織造成了威脅，結果是終止——至少是極大程度上減少了——政府與非營利部門之間的普遍合作關系。其次，規范為公共服務協同供給提供了良好秩序。如果說信任能夠增強認同，那么規范則帶來秩序。帕特南認為，“互惠是規范最為重要的一種”，可分為“均衡的互惠”和“普遍化的均衡”，④［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，第201頁。雖然在短時期內可能是無報酬或非均衡的，但可以使人們形成共同的期望。因此，它是“一種具有高度生產性的社會資本”，“可以更有效地約束投機，解決集體行動問題”。⑤［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，第202頁。再次，參與網絡為實現公共服務協同供給提供了基礎。前文提到，包括了政府、市場和社會組織多個參與主體在內的公共服務協同供給是網絡化的供給機構。在帕特南看來，這些網絡可以分為“橫向的”和“垂直的”。橫向網絡負責聯系相同地位和權力的行為者;垂直網絡則聯系不平等的行為者。兩者的區別在于，越密集的橫向網絡越能夠促使公民為了共同利益而合作，而垂直的網絡則無法維護信任和合作。“密集而彼此分離的垂直網絡維持了每一集團內部的合作，而公眾參與網絡則跨越了社會的分層，滋養了更為廣闊的協同。因此，公眾參與網絡成為實現社會協同的重要社會資本。”⑥陶國根:《社會管理體制改革中的社會協同問題研究——以社會資本理論為視角的探討》，《中共貴州省委黨校學報》2009年第1期。

3.協調能力

公共服務協同供給本質上是一個集體行動問題，在這一問題上常常存在集體無行動的困惑，“有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益”①［美］曼瑟爾·奧爾森:《集體行動的邏輯》，陳瑜等譯，上海:上海人民出版社，1995年，第2頁。。這就需要通過特定的制度設計來激發人們為集體做貢獻的積極性，從而實現個人為公共利益貢獻力量的結果。在協同關系中，協同者基于共同的利益訴求，產生信任、互惠關系，進而形成公民參與網絡。“合作各方在很多事務上就可以通過談判和協商的方式來解決爭端”②鄞益奮:《網絡治理:公共管理的新框架》，《公共管理學報》2007年第1期。。

協調能力是影響公共服務協同供給的重要因素，它能夠作用于協同供給的各個參與主體，具有很強的整合功能。當然，整合的前提在于對集體行動產生共同理解，充分共享各種信息。協調能力既包括協同者之間的利益協調能力，也包括協同者之間的信息共享能力。利益協調是協同者對集體行動共同理解的理性表達，有利于預防與化解協同過程中的沖突;信息共享則是保證整合功能發揮的重要手段。利益協調能力能夠直接影響協同過程的有序性和方向性。通過利益協調能力，協同供給的領導者(在公共服務的供給過程中，領導者當然是政府部門)，正確感知不同參與者的目標與意圖，知道誰的利益訴求和公共利益能夠達成一致。通過“面對面對話(face－to－face dialogue)”，打破信息交流障礙，建立相互信任、共同理解、恪守承諾的協同關系，保證利益格局穩定、主體定位準確與互動過程有序。信息共享能力則會影響協同主體間的聯系程度與工作效率。通過掌握有效的信息技術，協同主體能夠掌握充分的信息資源，并且可以利用現代信息技術平臺實現網絡化的互動與耦合，不斷提高主體間的互動頻率，使協同網絡保持緊密、有序的格局。而且，協同主體間順暢的溝通狀況與組織結構的扁平化趨勢還有利于提高組織決策的科學性與有效性。

四、結 語

全球化和信息化的快速發展，使傳統行政生態環境發生了質的變化。政府之間、政府與社會、政府與個人的關系發生了深刻的變化，傳統的政府管理方式已經不能適應新的環境要求，一種新的治理范式越來越受到人們的期待。而在經濟社會快速發展的背景下，人們對于公共服務的需求發生了很大變化，既有的公共服務供給方式不能很好地解決公共服務的供給問題，一種新的供給方式顯得很有必要。因此，公共服務協同供給既是從理論發展角度的考量，也是對現實問題的回應。理解公共服務協同供給，需要基于公共服務的跨界性特征，以協同為內核，重點關注公共服務多元供給主體之間的協同關系。作為新型公共服務供給方式，公共服務協同供給無論在整體效用還是在個體效用層面均體現出獨特價值，不僅能夠有效回應公共服務的社會需求，還能夠為供給主體帶來諸多益處。而公共服務協同供給的實現，需要特別注意利益關系、社會資本和協調能力的影響，要妥善處理不同供給主體之間的利益關系，充分發揮社會資本的隱性作用，進而提升協調能力實現多元主體相互協作、共同供給公共服務的良好局面。