政府聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)的必要性及完善對(duì)策

王成

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略。律師作為新社會(huì)階層的重要成員、現(xiàn)代民主法治社會(huì)的重要主體和法律專業(yè)人士，在擔(dān)任政府法律顧問(wèn)、參與法治政府建設(shè)方面有著不可或缺的作用。本文試圖對(duì)政府聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)的價(jià)值、難點(diǎn)以及途徑方面作些理論和實(shí)踐上的簡(jiǎn)要分析。

1 政府聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

律師在建設(shè)法治政府，推行依法行政工作中的主要角色是擔(dān)任政府的法律顧問(wèn)，以政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式為其提供各種法律服務(wù)。通常情況下，律師尤其是行政訴訟律師在擔(dān)任政府法律顧問(wèn)推行依法行政過(guò)程中遇到種種問(wèn)題。主要有以下幾點(diǎn)。

一是政府抵觸或不信任，律師參與政府法律顧問(wèn)工作的廣度不夠。現(xiàn)實(shí)中，有些政府部門(mén)和官員將律師正常履行職責(zé)維護(hù)群眾利益的行為視為與政府作對(duì)，不理解律師，對(duì)律師持抵觸情緒，對(duì)法律顧問(wèn)仍缺乏應(yīng)有的重視，僅僅將律師的工作局限在為政府提供法律咨詢、起草審查合同、代理訴訟案件等一些傳統(tǒng)法律服務(wù)上，使律師參與政府日常事務(wù)的廣度不夠。

二是律師的意見(jiàn)和建議難以得到重視，律師參與依法行政工作的深度不夠。有些行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)淡薄，律師的意見(jiàn)難以得到重視，有的存在顧而不問(wèn)，把顧問(wèn)律師當(dāng)作擺設(shè)，可有可無(wú)；有的把與法律顧問(wèn)之間的契約關(guān)系作為行政管理關(guān)系，只要求律師執(zhí)行其行政命令行事。特別是在重大項(xiàng)目建設(shè)前或在重大決策時(shí)，很少要求律師全程參與，往往是等到爭(zhēng)議糾紛出現(xiàn)時(shí)才尋找律師救急，但已經(jīng)超過(guò)了解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。

三是政府重政策輕法律，律師參與依法行政工作的力度不夠。雖然各級(jí)政府一直以來(lái)都在努力推行“依法行政”，但是由于長(zhǎng)期依政策（內(nèi)部文件）辦事已經(jīng)成為習(xí)慣，往往不明確法律與政策的關(guān)系，難以處理好法律和政策的關(guān)系問(wèn)題，只注重政策而輕視法律，重視領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)而輕視相關(guān)的規(guī)定，對(duì)律師給出的政策合法性的適用后可能帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)提示不理解、不重視，導(dǎo)致律師參與權(quán)的缺失。

2 政府聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)對(duì)建設(shè)法治政府的作用

政府為公共法律服務(wù)買單，是社會(huì)管理創(chuàng)新的新氣象，也是落實(shí)黨的十八大報(bào)告有關(guān)更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用的具體體現(xiàn)。必要性或律師的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是參與立法，保障政府立法的合法性、規(guī)范性。依法行政的前提是要有一個(gè)合理、合法的法律制度。在政府的規(guī)章制度出臺(tái)前，通過(guò)律師對(duì)其研究討論，能夠進(jìn)一步提高立章建制的質(zhì)量，從源頭上做到依法行政，也可以使地方行政權(quán)力的運(yùn)作更加符合法治精神，同時(shí)亦能滿足構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。

二是針對(duì)政府重大決策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，協(xié)助政府依法管理。政府在日常管理過(guò)程中，難免遇到各種法律問(wèn)題，雖然政府工作人員掌握基礎(chǔ)的法律知識(shí)，但形形色色的社會(huì)問(wèn)題，尤其是各類復(fù)雜的法律問(wèn)題往往難于應(yīng)付。而作為獨(dú)立第三方的律師，在各部門(mén)利益有沖突，或者部門(mén)工作存在瑕疵時(shí)，能夠較為獨(dú)立、客觀地發(fā)表意見(jiàn)，充分體現(xiàn)律師參與行政決策的價(jià)值。

三是起草、審查法律文書(shū)，規(guī)避政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府對(duì)一些大型基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)著投資、建設(shè)、管理的責(zé)任，這些大型建設(shè)項(xiàng)目涉及眾多法律問(wèn)題。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資周期長(zhǎng)、項(xiàng)目資金大的特點(diǎn)，使得這些項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)巨大，在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，項(xiàng)目涉及的法律文件眾多。

四是參與信訪接待，協(xié)助政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。參與政府的信訪接待工作，從情、理、法多種角度對(duì)事件的利害關(guān)系進(jìn)行分析，使當(dāng)事人打消進(jìn)一步采取過(guò)激行動(dòng)的打算，同時(shí)對(duì)無(wú)理上訪戶、纏訪戶做好息訴息訪工作，并且為符合條件有特殊困難的來(lái)訪群眾提供法律援助。這樣不僅能分流相當(dāng)一部分涉及法律方面的糾紛，緩解上訪人員和政府的對(duì)立情緒，防止過(guò)激行為，從而化解政府與群眾之間的矛盾，而且能提高政府信訪工作的效率，避免了重復(fù)上訪。

五是通過(guò)訴訟案件啟發(fā)，促進(jìn)政府自覺(jué)依法行政。隨著我國(guó)法制化進(jìn)程的推進(jìn)以及法律知識(shí)的普及，人民群眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)。政府的違法行政行為，“民告官”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，而律師制度在現(xiàn)代社會(huì)制度的設(shè)計(jì)中，是作為社會(huì)私權(quán)利的延伸，作為公權(quán)力不可缺少的抗衡力量，加之律師職業(yè)的專業(yè)性和思辯能力，在和公權(quán)力的接觸過(guò)程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)制度的缺陷，權(quán)利的失衡。

六是參與職能部門(mén)的行政行為，使其行政決策更具有合理性和實(shí)用性，從而提高行政效率。政府各級(jí)職能部門(mén)在依法行政時(shí)，在某些特殊場(chǎng)合尤其是易造成政府與民眾對(duì)峙的場(chǎng)合，作為第三方的政府法律顧問(wèn)介入，更有利于社會(huì)矛盾的化解，從而提高行政行為的效率。

七是開(kāi)展法律宣傳，促進(jìn)政府普法工作的開(kāi)展。律師是法律的實(shí)踐者，是人們心目中的“法律代言人”，因此，律師無(wú)論是進(jìn)行訴訟代理，還是進(jìn)行法律咨詢，客觀上都是在將法律具體地運(yùn)用于實(shí)踐中，特別是在公開(kāi)開(kāi)庭的案件中，更是將相關(guān)法律灌輸?shù)饺藗兊念^腦中。

3 對(duì)政府聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)實(shí)踐中做法的一些思考與建議

（一）關(guān)于聘請(qǐng)的方式方法。當(dāng)前政府各部門(mén)普遍是采取“一對(duì)一”、零散地各自購(gòu)買法律服務(wù)。即使聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，也存在很大隨意性。另外，由于有的政府部門(mén)涉法事務(wù)不多，若讓其單獨(dú)聘請(qǐng)常年法律顧問(wèn)，的確存在成本過(guò)高或資源浪費(fèi)，這也影響到政府聘請(qǐng)常年法律顧問(wèn)工作的推進(jìn)。因此，建議建立和規(guī)范政府集中統(tǒng)一采購(gòu)法律服務(wù)（在此主要指聘請(qǐng)常年法律顧問(wèn)）的方式方法。變政府各部門(mén)零散地各自購(gòu)買的方式為打破地域限制性、實(shí)行公開(kāi)選聘、政府統(tǒng)一采購(gòu)的方式來(lái)購(gòu)買法律服務(wù)。

（二）關(guān)于管理和考核。顧問(wèn)合同在明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，提供必要的辦公條件和工作條件的前提下，要落實(shí)管理責(zé)任、實(shí)行分工負(fù)責(zé)，由具體需要法律服務(wù)的政府部門(mén)、政府法制機(jī)構(gòu)、司法行政部門(mén)三者互相來(lái)分工、協(xié)調(diào)、管理。對(duì)擔(dān)任政府部門(mén)法律顧問(wèn)的律師工作要進(jìn)行考核，要把平時(shí)考核、年終考核、續(xù)聘考核結(jié)合起來(lái)，通過(guò)政府法制部門(mén)、司法行政部門(mén)及行業(yè)的獎(jiǎng)懲措施對(duì)受聘律師進(jìn)行約束和引導(dǎo)，對(duì)工作能力強(qiáng)，勤勉盡責(zé)的法律顧問(wèn)予以續(xù)聘。

（三）關(guān)于正確使用律師。政府應(yīng)該大膽合理使用律師。要打消對(duì)律師“麻煩制造者”的疑慮，大膽使用律師，把律師作為法律共同體的一部分，作為維護(hù)法治的重要一極，作為政治上可以信賴的隊(duì)伍，作為維護(hù)和諧穩(wěn)定的力量。要具體明確政府部門(mén)法律顧問(wèn)的職責(zé)范圍，這既是對(duì)法律顧問(wèn)的約束，也是對(duì)政府部門(mén)的約束。避免把律師法律顧問(wèn)變成政府部門(mén)的“滅火隊(duì)”，或完全成為一種政治需要的擺設(shè)，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)的智囊、參謀、助手作用，使法律顧問(wèn)的的法律服務(wù)貫穿于事前預(yù)防、事中控制、事后處理的各個(gè)階段。

參考文獻(xiàn)

1、《律師職業(yè)與法治的辨思》，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院·謝佑平

2、《論律師在依法治國(guó)中的作用》徐家力