我國農(nóng)村垃圾治理的正當性研究

摘 要：就我國農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)狀而言，由于過分依賴政府的行為和科學技術(shù)上的供給，忽略了其他至關(guān)重要主體的行為及不同行為間的關(guān)系和不同地區(qū)的文化知識，造成治理行為與污染問題的緊張關(guān)系，科學與民主的失衡，由此產(chǎn)生的治理困境。為實現(xiàn)科學與民主的統(tǒng)一，重塑垃圾治理的正當性，就需要改進參與程序和改革治理制度以促使治理行為適應地方差異性來達致。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村垃圾問題；治理；民主；科學；平衡

基本項目：中南財經(jīng)政法大學“研究生創(chuàng)新教育計劃”贊助項目（2013）（項目編號：2014S9109）

1 問題與分析角度

垃圾污染問題無論是從科技的產(chǎn)生到運用還是最終產(chǎn)品的成形，都不可避免，并在不同地區(qū)和不同領(lǐng)域呈現(xiàn)較大差異性，各國也意識到該問題的嚴重性，采取了相應的治理方式。雖然當前國家制定了相關(guān)法律法規(guī)，但相對于城市垃圾治理，農(nóng)村垃圾治理無論是在學界還是現(xiàn)實中受到較少關(guān)注，這并不是因為農(nóng)村垃圾污染問題的不嚴重，衛(wèi)生部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008年我國農(nóng)村每天每人生活垃圾量達0.86公斤，全國農(nóng)村一年生活垃圾量近3億噸，其中約1億噸垃圾隨意堆放。根據(jù)目前農(nóng)村發(fā)展狀況來看，農(nóng)村的垃圾排放量要遠遠超過2008年的水平。除此之外，農(nóng)村垃圾也發(fā)生了明顯變化，過去農(nóng)村垃圾主要是以菜葉、秸稈等易分解的成份為主，隨著農(nóng)村社會的全方位發(fā)展，垃圾也變得更為復雜多樣，包括一次性用品廢棄物、金屬廢棄物、垃圾袋、泡沫、塑料瓶、農(nóng)用地膜等不宜分解的廢棄品明顯增加。加上部分城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，與之對應的農(nóng)村垃圾治理的缺失與不當，包括實踐層面與理論層面研究無法滿足問題解決的需求，使得農(nóng)村垃圾演變成一種“垃圾圍村”之勢。

需要指出的是，農(nóng)村垃圾問題與農(nóng)村垃圾治理問題是兩個問題，顯然治理垃圾問題的需求與以何種方式進行垃圾治理是兩個問題，不可一概而論。基于這樣的考慮，本文將以農(nóng)村垃圾治理中科學與民主為主線，從治理主體的行為出發(fā)，探索解決農(nóng)村垃圾問題治理的可能性。

2 現(xiàn)實中的問題

實踐中的狀況是農(nóng)村垃圾治理的狀況并不如人意，即便當前已經(jīng)出臺了相關(guān)的垃圾治理法律法規(guī)，但應然層面的供給并未轉(zhuǎn)換成事實層面的效果，過分依賴政府的供給行為帶來了治理與問題之間的緊張關(guān)系，從而引發(fā)了農(nóng)村垃圾治理的多重困境。

（一）當前農(nóng)村垃圾治理下的困境

1、治理過程中制度缺失與失眠

當前農(nóng)村垃圾治理，不同地區(qū)所出臺的政策數(shù)量不在少數(shù)，但能長時間有效應對垃圾問題經(jīng)得住實踐檢驗的卻為數(shù)不多，正說明我國農(nóng)村垃圾治理中民主供給缺乏制度性的支持，更多的依賴于政府官員特別是地方領(lǐng)導者的偏好選擇，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）正當規(guī)則的被隱匿。改革開放以來，我國環(huán)境法制伴隨著整體法制的建設(shè)而有了極大的提高，規(guī)則越來越被政府所重視。在農(nóng)村垃圾治理方面的法律法規(guī)建設(shè)正是在這一背景下發(fā)展，與之有關(guān)的法律法規(guī)在近幾年里逐漸建立與發(fā)展，形成了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等構(gòu)成的法律體系。但規(guī)則的建立與完善不意味著治理行為正當性的實現(xiàn)。由于各地經(jīng)濟水平、環(huán)境狀況、文化內(nèi)容等各不相同，規(guī)則常常作為象征性的符號被意在加強自己地位的利益者所援用和操作。特別是規(guī)則的遵守有阻礙經(jīng)濟發(fā)展的可能性時，地方政府的“變通”適用甚至采取違法行為變得不可避免，最終造成地方自治與規(guī)則適用之間的緊張。

從我國農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)狀來看，當前大部分的地方性治理法規(guī)都將公眾排除在規(guī)則制定之外，主要是考慮到規(guī)則制定的成本，但究其根本來說，主要在于兩方面，一方面公眾參與動力不足，在農(nóng)村村民的參與度也很有限，更何況參與到地方性政府的規(guī)則制定中，在沒有制度的支持下，村民根本不相信自己的參與可以改變政府的政策，由此產(chǎn)生公眾參與的動力不足。另一方面，政府自身對規(guī)則制定的公眾參與認識不高，受傳統(tǒng)管理意識的影響，忽略甚至抵抗公眾參與，這與現(xiàn)代法治發(fā)展是極大沖突的。雖然當前政府已經(jīng)意識到這一重要性，就以全面推進依法行政實施綱要為例，第16條規(guī)定“改進政府立法工作方法，擴大政府立法工作的公眾參與程度。實行立法工作者、實際工作者和專家學者三結(jié)合，建立健全專家咨詢論證制度。”但這些規(guī)定只是應然層面內(nèi)容，目前各地的聽證會制度流于形式足以說明改問題。

（2）利益俘獲與利益合謀，“經(jīng)濟人”假設(shè)在農(nóng)村垃圾治理中的各主體同樣適用，“那種要求立法者服從作為某種獨立于且不同于私人經(jīng)濟利益的‘公共利益或‘普遍福利的無私追求的行為前提”受到了該理論學者的質(zhì)疑，并在實踐中一次又一次被證實。當市場與公權(quán)力的利益取向一致時，二者會形成利益合謀，對于農(nóng)村垃圾治理來說，會產(chǎn)生政府與市場的雙重失靈。在現(xiàn)實中地方政府或者政府部門和大企業(yè)家形成利益合謀是十分普遍的現(xiàn)象。

市場主體與政府形成利益合謀和經(jīng)濟、政治市場的制度設(shè)置有關(guān)，特別是政治系統(tǒng)的制度設(shè)計上，由于過分強調(diào)政府行為的公益性，缺乏制約機制，加之政府政績的考量主要參考經(jīng)濟、穩(wěn)定等一系列內(nèi)容，市場主體通過利誘、收買等途徑對政府官員進行俘獲的成本低而收益高，進一步促使利益合謀的形成，最終農(nóng)村垃圾治理被企業(yè)所控制，治理正當性也無法實現(xiàn)。

（3）監(jiān)督的缺失。作為一種制約政府行為的重要方式，公眾和社會團體的監(jiān)督可以起到矯正政府行為的作用。就二者地位、制度保障和技術(shù)操作方面都無法給予公眾與社會團體強有力的監(jiān)督，以公民的游行示威權(quán)為例，其權(quán)利的行使受到公安機關(guān)的控制，造成了一旦村民對農(nóng)村垃圾治理效果不滿，公眾只能采取非常規(guī)、代價極高的途徑來表達。在西方法治國家發(fā)揮重要作用的社會團體組織在我國的作用顯得不足，一直以來，中國的社會組織登記管理采用的是“雙重管理”體制，《社會團體登記管理條例》第六條規(guī)定的社會團體的“業(yè)務主管單位”一定為“國務院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織”。在這種社會團體參與下的污染治理，社會團體所起的作用非常有限，當其目標與政府目標不一致時，社會團體必然會選擇失語。

2、治理手段的科學理性不足

政府的治理手段并不是單一的，理性的政府需要在多種治理手段中選擇最有效的治理手段。一旦可替代性的措施具有更高的效用或具有相同有效性且產(chǎn)生損害較低，政府不采納而且不做說明，特別在該措施會直接影響當?shù)鼐用竦睦鏁r，其正當性也容易受到質(zhì)疑。

治理主體包括政府一般都會有治理的“工具箱”，這意味著政府可以選擇不同工具應對農(nóng)村垃圾問題，就目前治理主體對工具選擇存在兩方面的不足。

一是工具認識知識不足。假設(shè)政府在問題與目標的確定上都較為準確，一旦轉(zhuǎn)入工具選擇這一環(huán)節(jié)，政府由于不存在競爭的考慮，對于工具有效性的考慮自然遠不如市場主體。畢竟如果公眾不接受政府提供的公共服務，就不會從其他主體那接受這方面的服務了。作為治理主體的政府，很少考慮到治理成本與收益。這也不難看出，地方政府適用管制方式的情況屢見不鮮。

二是工具選擇的理性不足，既然政府等治理主體有如此多的工具選擇，哪一種工具或工具的如何搭配才能實現(xiàn)垃圾治理的最優(yōu)是主體必須考慮的。雖然目前制度對政府行為做出了原則性規(guī)定，政府做出行為除了考慮顯性成本，也應該考慮隱性成本。但事實上是，政府總是選擇有利于自身決策的專家論證對公眾說明治理行為的正當性，一旦未能有效解決，又以環(huán)境復雜等原因掩蓋之。此外前政府應對農(nóng)村垃圾問題更多強調(diào)政府在科學技術(shù)與設(shè)施方面的供給，但對其利用率多少較少關(guān)注，引發(fā)了供給與需求的不均衡，政府需要在有限的資源與實現(xiàn)社會的優(yōu)化管理保持動態(tài)平衡，故選擇最有效的手段實現(xiàn)垃圾治理目標應是政府治理行為正當性的內(nèi)容。

3 路徑探索

通過從多角度的視角對當前農(nóng)村垃圾治理問題的分析，本文深深意識到，只從單方面做出調(diào)整或改變，不足以解決農(nóng)村垃圾污染問題，因為垃圾問題與農(nóng)村的系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展是聯(lián)系在一起的?；谶@樣的考慮，如果建構(gòu)一個允許多主體協(xié)商與合作的，并能時刻保持科學性要求的開放框架，對于農(nóng)村垃圾問題的治理是有意義的，治理的正當性也會逐漸得到保障。

（一）行為的主體

從公共選擇理論可以得出，政府行為由于受到有限理性的限制，不可能完全基于經(jīng)濟最大化的考慮，“人類在實施行為時作復雜的倫理考慮的本身就是基本的事實存在，而不是什么規(guī)范判斷問題?！比说男袨檫€應該受到社會的其他因素影響，這就是社會人假設(shè)與經(jīng)濟人假設(shè)的雙重考慮。寄希望一個假設(shè)或者一個理論解釋和解決社會的所有問題顯得強人所難。

農(nóng)村垃圾治理中，治理主體同樣受到多方面的影響，就以政府為例，一方面政府對外行為的相對一致性，一致性表現(xiàn)為在制度約束下，政府基于對公共利益的理解，通過自己的行為實現(xiàn)公共利益最大化。對于轉(zhuǎn)型中的中國而言，由于制度缺乏權(quán)力上的互相制約，政府很容易被企業(yè)等部門所俘獲，但就政府行為功能來看，公共利益是政府行為的方向。但一致性是相對的，一旦對政府行為缺少監(jiān)督與制約，缺少責任分配，這種公共利益的追求很容易被丟棄，這與經(jīng)濟學上對政府行為的分析相一致。

就目前我國的農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)實來看，村民等主體的行為復雜程度遠不及政府行為，并且一旦政府將治理的過程對村民開放，并利用雙向性的方式，村民基于對自身利益的考慮和受到外部激勵機制的作用，與之對應的會做出調(diào)整，與政府形成合作，在解決具體問題中的成功，也會進一步促進公眾對合作的認同。

（二）行為過程的開放與控制

從治理的行為過程中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村垃圾治理的信息、主體價值等內(nèi)容都被包括其中，并且各個主體在不同的階段分擔著不同角色，如在目標的確定階段，政府與村民對農(nóng)村垃圾問題進行信息上的交流，當?shù)蒯t(yī)院等機構(gòu)可對當?shù)乩哂械奈：π蕴卣髦R與治理主體進行溝通等，最終全面和準確的確定當?shù)剞r(nóng)村垃圾問題的內(nèi)容。從整體來看，治理的過程的民主性與科學性蘊含在過程之中。具體表現(xiàn)在兩個方面：

1、開放的治理過程。從垃圾治理目標的確定到最終治理工具的做出，不難看出，靠單個主體很難準確完成，需要不同主體的知識進行富有意義的交流、合作，通過平等而理性的協(xié)商以實現(xiàn)正當性。

一是垃圾治理目標的確定。以往由政府或者政府聘請的專家對當?shù)剞r(nóng)村垃圾問題作出界定，以此為依據(jù)作出治理行為，其有效性在實踐中受到了質(zhì)疑。例如受到企業(yè)俘獲的政府對制造垃圾嚴重的企業(yè)睜一只眼閉一只眼，將造成農(nóng)村垃圾問題歸因為農(nóng)民的秸稈燃燒。顯然以此做出的治理行為由于對問題的認識與界定上存在偏差，非但解決不了垃圾問題，還會讓治理主體之間產(chǎn)生不信任感，合作的基礎(chǔ)散失。開放性要求不同主體的參與，并就不同主體的信息進行平等理性協(xié)商，最終對農(nóng)村垃圾問題達成較為全面的共識。除此之外，由于不同主體的信息會在這一個過程中進行碰撞，最終會形成較為科學的認識。

二是治理工具的選擇。治理主體對于問題界定之后會做出與之對應的行為，在“自由放任”和“完全禁止”兩端之間，便形成了政府干預的手段集。根據(jù)政策工具理論，就政府這一主體在垃圾治理中就存在包括管制、指導等手段，

正如前文所說，農(nóng)村垃圾污染問題具有復雜性特征，需要不同的工具的組合，工具的選擇必須符合正當性基礎(chǔ)內(nèi)容，選擇的過程是對民主與科學的回應。農(nóng)村垃圾治理工具的選擇是基于多元理性之上，要求工具的選擇必須開放，即各主體的行為不能孤立的應對問題，否則合作談不上，還會引起不同主體間行為效果的抵消。各主體就自身行為的有效性進行必要論證，并進行有效溝通，在對話的程序中選擇合比例的手段。

2、控制的治理過程，以制度的形式對治理過程進行有效控制，避免治理的過程因領(lǐng)導的變更而受到影響。農(nóng)村垃圾治理問題的正當性內(nèi)容是需要相對控制的治理過程，保障治理的良性有序開展。

一是垃圾問題界定上，由于垃圾污染問題對不同的主體所產(chǎn)生的危害性不完全相同，要求每一個主體對垃圾污染問題都做出相同的反應和應對措施只能是臆想。此時需要區(qū)分參與主體，一般而言，主要利益代表者進行直接參與，由其所形成的方案需要接受次要利益代表者的評論。此外程序上的要求是必要的，例如居民自己通過請專家對自己關(guān)注的農(nóng)村垃圾問題作出論證并提出相應措施，當決策機關(guān)未采納他的意見時必須說明理由，并對自身做出的決策附上充分說服力的論證，回應其他主體的需求。

二是治理工具的選擇控制。主體面臨著工具選擇的問題，選擇哪一種工具、如何搭配工具應對問題不可避免。通過建立一個較為完善的行為選擇的系統(tǒng)，以便輸出一種符合民主與科學要求的行為方式。為實現(xiàn)這一目標，這一過程必須至少具有以下兩個法律特性：

首先是程序公開。對治理行為選擇的控制必須建立在公開之上。一旦治理行為存在未公開的環(huán)節(jié)，對行為的控制也是徒勞的。參與主體認識到自身參與并不能影響最終的結(jié)果，參與則會淪為形式，對行為的有效性評價無法開展，更不用說行為得到科學性論證。

其次是共同但有區(qū)別的責任制度。責任的賦予在一定程度上促使參與主體考慮自身行為的合理性。政府由于掌握較多資源，并擁有公權(quán)力，顯然防止公權(quán)力被俘獲除了讓公益組織、公眾發(fā)揮監(jiān)督外，更為重要的是在治理前對政府行為進行合理規(guī)范，并能就政府違法做出有效的權(quán)力制約。污染企業(yè)存在瞞報等情況需要承擔法律責任，公眾也需要對自己的行為承擔一定責任，通過合理的責任配置使得各主體采取理性的行為，從而形成良性循環(huán)。

綜上，從農(nóng)村垃圾治理主體的行為出發(fā)，考察治理中的主體與治理對象特征，并就治理的過程進行整體分析，充分展示了垃圾治理與主體身份、利益訴求和行動模式之間的關(guān)系，不同主體在制度框架內(nèi)進行有序互動，為垃圾治理提供有效的供給。

4 結(jié)語

綜上所述，在具有復雜特征的農(nóng)村中，需要怎樣的民主與科學，然后應當探究農(nóng)村中的實際情況里面那些造成了治理的困境，并分析造成這一現(xiàn)象的深層次原因，分析哪些是通過制度的安排可以解決的，哪些是則是需要長久的社會變化才能改變的。如不從這樣的思路，只會像以前一樣，局限在問題本身，看不清問題的實質(zhì)，從而提出的對策要么是不切實際，要么是很容易被扭曲，這不僅解決不了問題，反而會引發(fā)新的問題，最終造成資源的浪費。

在立法無法進行實質(zhì)控制、行政未能實現(xiàn)有效的自我約束以及司法審查難以覆蓋農(nóng)村垃圾治理過程的制度背景下，基于合作方式和權(quán)力分享而形成的“合作—法定”型治理開辟了一條制度通道，其中邏輯、歷史、貫習、效益等其他可被接受為作出正確行為的力量的個體或組合，引導著治理制度的前進，使得治理行為的正當性得到了一定程度的實現(xiàn)。

作者簡介

陳江剛（1990—），安徽黃山人，中南財經(jīng)政法大學法律碩士教育中心2013級碩士研究生。