論我國民事公益訴訟程序的構建

王俊卿

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定，修改后的民事訴訟法首次明確了公益訴訟的相關制度，為今后我國的公益訴訟之路開啟了大門，這是我國立法上的一大進步。但相對于民事公益訴訟制度完善的國家，我國在這一領域還需要較長的時間進行探索總結。當前我國法律中關于民事公益訴訟的規定過于原則和抽象，亟待進一步的完善，以便在實踐中更具有可操作性。本文探討了民事公益訴訟在我國的發展過程，隨后研究和總結兩大法系代表性國家的民事公益訴訟制度并就我國民事公益訴訟程序方面的相關問題提出初步的構想。

我國社會當前正處于轉型發展的關鍵時期，隨著經濟和社會的不斷變化，社會各個階層之間的利益格局、利益需求和利益關系也呈現出多樣化的特點。在這種背景下，因利益矛盾而引發的對公共利益的沖擊和影響也就不可避免的凸顯出來。當利益受到侵害后，通過法律途徑以訴訟方式解決無疑是人們的首選。但長期以來，以公共利益為對象的公益訴訟領域在我國長期處于缺失的狀態，導致了現實生活中當公共利益受到損害時往往無法納入法律程序的局面。這種情況背后所反映的我國公民不斷增長的權利訴求與相對滯后的立法及司法實踐的矛盾越來越引起全社會的重視和思考。

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定，修改后的民事訴訟法首次明確了公益訴訟的相關制度，這是我國立法上的一大進步，為今后我國的公益訴訟之路開啟了大門。但同時也需要意識到，新民事訴訟法中關于公益訴訟的條文規定過于簡明。面對著當前層出不窮的各種侵害公共利益的事件，我國亟待在現行民事訴訟程序的框架發展和完善一整套民事公益訴訟程序性規則，以便使民事公益訴訟真正成為保護公共利益的武器，進而起到預防和遏制侵害公共利益事件的發生。

一、民事公益訴訟的概念分析以及我國公益訴訟的發展現狀

1.民事公益訴訟的概念分析

如上文中所述，公共利益是公益訴訟的對象，也是公益訴訟制度設計的基本出發點，因此民事公益訴訟的概念分析離不開對公共利益的內涵和界定的理解。

公共利益的概念在不同的法律文化中有著不同的表述，如英美法系中的“公共政策”，日本法中的“公共福利”，法國法中的“公共秩序”等。無論是以何種名稱來表達這一概念，其所傳達的內涵趨向于認同在一定社會經濟條件下特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面。相對于私人利益而言，公共利益的特點表現在以下幾個方面：①公共利益受益對象的廣泛性。享受公共利益，或者說公共利益的受益對象是一定群體中不特定的大多數人。相對于主體明確的私人權益，公共利益的受益對象強調的是“公共”或“公眾”，“公共”或“公眾”雖然不能等同于全體社會成員，但是在數量上必然具有持續的多數性。特別需要指出的是，公共利益受益對象的范圍具有開放性，在任何時間任何人無需附加某種條件即可以納入公共利益受益對象的范圍。②公共利益在評判標準上存在不確定性。私人利益由于其受益對象相對明確，其評判標準也相對清晰。同時，該評判標準在很大程度上是由利益主體自身主動設定的，故具有強烈的主觀性色彩。基于他人的評價意見而產生的評價標準在私人利益領域往往發揮著防御性和平衡性的作用，其功能也是消極的。但公共利益的受益對象是不特定的大多數人，個人出于自身因素的不同從而導致公共利益在評判標準上也就呈現出了多樣性的特點。③公共利益在形成發展過程中對文化傳統、經濟水平、政策機制等外在因素更深的依賴性等。與公共利益的評判標準問題相類似，公共利益在形成與發展地層面上也與私人利益有著明顯的不同。私人利益在形成發展過程中固然要依賴于諸如文化傳統、經濟水平、政策機制等外在因素，但其中個人的主觀能動性也具有強大的功能空間。而公共利益的形成和發展在更大程度上有賴于社會客觀因素，需要結合不斷變化的社會外部環境綜合考量。

所謂公益訴訟，也就是在一定法律制度下，為維護公共利益而提起的訴訟。公益訴訟的概念起源于古代羅馬法。羅馬法規定：以保護個人所有權為目的，僅由特定人才能提起的訴訟為私益訴訟；以保護社會公益為目的，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起的訴訟為公益訴訟。古代羅馬法學家把法分為公法和私法，訴訟也被分為“公訴”和“私訴”。“公訴”是涉及國家和政府的訴訟，“私訴”是涉及個人利益關系的訴訟。故“以私人資格發生的訴訟，以保護私人權益為目的，叫私益訴訟，以保護公益為目的的，就叫做公益訴訟”。現代意義上的公益訴訟始于20世紀的西方社會，特別是二戰以后，科技的進步和生產規模的擴大對社會結構及利益關系產生了深遠的影響，作為社會基本單位的個體深深地卷入了日益社會化的外部環境中。傳統法學理論中的純粹依賴私益訴訟來保護自身利益的訴訟制度越來越難以滿足社會的要求，社會出現了以維護公共利益為基本出發點進而達到保護私益目的的公益訴訟制度。

公益訴訟（Public Interest Litigation），其廣義上的定義就是為了維護一般公眾利益的訴訟。本文所涉及的民事公益訴訟的概念就是在一定的法律制度下，特定的主體，包括國家機關、社會團體和個人為了維護公共利益而提起的民事訴訟。

2.民事公益訴訟在我國的發展現狀

雖然現代意義上的公益訴訟發軔于二戰之后的歐美國家，但是公益訴訟在中國進入公眾視野則是在上世紀80-90年代，特別是進入新世紀之后，面對著形形色色層出不窮的侵害公共利益的事件，公益訴訟更是得到了廣泛的關注。在理論界，有關公益訴訟的研究成為爭論焦點之一。不僅如此， 公益訴訟還一直是媒體追捧的寵兒，公眾對相關公益訴訟案件的興趣引發了媒體持久的報道熱情，而媒體強大傳播攻勢也使公眾對公益訴訟的關注進一步升溫。

但表面的喧嘩與躁動都無法改變一個事實， 長期以來在司法實踐領域公益訴訟都是一種游走在法律邊緣的另類。雖然公益訴訟早已走入人們的視野并為人們所熟知，但由于種種原因，我國法律對公益訴訟的規定長期以來處于缺位的狀態。首先是我國長期以來處于計劃經濟體制之下，政府部門在社會生活中處于主導地位，公民的私權意識和主體意識相對淡漠；第二，我國的法治進程只是在20世紀90年代之后才開始加快，至今在立法水平和法律體系的完善上依然處在探索和發展的階段，而相對于不斷變化的現實生活，立法滯后的情形也就在所難免；第三，無論在立法層面還是在司法實踐的層面，我國囿于傳統法學理論，在公益訴訟領域始終鮮有突破。無論是在憲法層面上對于公民訴權的保障，還是在程序法領域對當事人適格理論的擴張以及相關判決的既判力效力等問題上我國都采取了過于慎重的態度，從而導致大量案件因各級法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴而達不到維護公共利益的目的，這是是長久以來我國的公益訴訟面臨著很大的困境的原因之一。

但盡管面臨著諸多的困境，我國的民事公益訴訟還是經過社會堅韌而普通的努力，在點滴耕耘中不斷取得進展最終促成了公益訴訟在立法上的最終明確。

與此同時，我們也應當看出在立法上取得了明確地位也只是萬里長征走完的一小步。只有經過全社會的不斷努力，從制度層面上進一步完善相關法律規定，才能從根本上緩解和解決我國社會公共利益所面臨的越來越嚴重的形勢。

二、國外民事公益訴訟制度研究

如上文所述，現代意義上的公益訴訟發源于西方社會并被西方各國不斷地加以完善。因此對歐美國家在民事公益訴訟領域的立法和實踐進行深入細致的研究，從中汲取適合我國國情的經驗和理念對于我國民事公益訴訟制度的完善將是大有裨益的。

1.大陸法系國家民事公益訴訟的情況

（1）法國。法國關于民事公益訴訟的規定最早見于1804年《拿破侖法典》，該法典中規定：檢察官可以為了社會公益而就人的身份證明、結婚、離婚、收養、禁治產等民事活動進行干預， 以制止不法行為。1806 年法國《民事訴訟法典》也規定了檢察官有權參與關系到國家安全或與政府有關、與國家公用土地和房地產有關的案件。現行《法國新民事訴訟法典》第421條規定：“檢察院作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟。于法律規定的情形，檢察院代表社會。”同法第423條規定：“除法律有特別規定情形外， 在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟。”

除了檢查機關作為主體參與民事公益訴訟之外，法國法律也賦予特定團體原告資格用于維護私權領域，特別是涉及環境保護和消費者權益保護等方面。如1973年的《羅艾依埃法》規定：“保護消費者利益這一目的的團體和被認為具有這一性質的團體，對直接或間接損害消費者整體利益的行為，可以向法院附帶提起私人訴訟。”在環境保護領域，雖然任何團體均可以參與到環保活動中來，但也只能是經過授權的團體方能享有提起相應訴訟的主體資格。為了防止訴權的濫用以及司法資源的有效配置， 法國法律對能夠提起公益訴訟的團體進行嚴格篩選，只有那些運作時間較長、享有一定社會威望及號召力且具備實際行動能力的團體或者集團才能享有此資格。

（2）德國。早期德國法在民事公益訴訟領域也規定了民事檢察制度。1877年《德國民事訴訟法》中對于婚姻無效案件、申請禁治產案件、雇傭勞動案件等規定檢察官可以提起或申請參加訴訟，有權獨立提出申請并具有上訴的權利。1976年的《德國民事訴訟法》沿用了上述規定。除此之外，團體訴訟也是德國法在民事公益訴訟領域較為鮮明的特征。德國法中關于團體訴訟的規定散見于相關經濟立法。1908年德國《防止不正當競爭法》賦予一些行業團體在涉及公共利益的案件中作為原告提起訴訟并請求法院發布禁止令狀的權利。此后在1965年修訂的《防止不正當競爭法》以及1977年《防止不正當競爭法草案》中將這一權利主體擴展到消費者團體，確立了消費者團體在相關案件中的起訴權。

2.英美法系國家民事公益訴訟的情況

（1）英國。英國以檢察官訴訟為民事公益訴訟領域的常用的方式。傳統上總檢察長被認為是公共利益的保護人，可以代表國家提起訴訟。私人不能直接提起對損害公共性的不正當行為的訴訟， 只能通過檢舉請求總檢察長行使職權或經過總檢察長的同意以總檢察長的名義提起，同時承擔因敗訴而產生的費用。

近年來，英國對于傳統的檢察官訴訟方式有所突破，總檢察長不再被認為是在法庭上公眾的唯一代表。在某些社會影響性較大或專業性較強的領域，英國法律授予相關團體和政府機構以公益訴權。地方政府能夠直接以自身的名義提起與保護或促進本地區居民利益有關的訴訟。

（2）美國。美國是民事公益訴訟制度比較健全的國家。美國關于民事公益訴訟的法律規定具有如下幾個方面的特點：第一，涉及范圍廣泛。美國相關實體法中均有關于民事公益訴訟的規定，如1863年的《反欺騙政府法》、1890年的《謝爾曼反托拉斯法》、1914年的《克萊頓法》以及《清潔水法》、《防止空氣污染條例》、《防止水污染條例》、《防止港口和河流污染條例》、《危險貨物運輸條例》等環境立法，涵蓋了欺騙政府案件、反壟斷案件及環境污染案件諸多領域。第二，提起民事公益訴訟的主體眾多。美國法律賦予了政府機關及公民個人提起民事公益訴訟的權利，《聯邦地區民事訴訟規則》第17條規定： 在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。如果美國制定法另有規定時， 為他人行使權力或為其權利的訴訟可以美國的名義提起。《美國法典》中授權檢察官在涉及國家利益的案件中參與訴訟，其中就包括違反《謝爾曼反托拉斯法》及《克萊頓法》而提起的訴訟。此外在《環境保護法》、《噪音控制條例》等相關環境立法賦予了檢察官提起相關民事公益訴訟的權利。此外，《克萊頓法》第15條規定：任何人、商號、聯合會對于違反《謝爾曼反托拉斯法》造成的威脅性損失及損害行為都有權向有管轄權的法院提起訴訟并獲得救濟。而在環境法領域，民眾訴訟的方式成為公益訴訟中重要的類型。在這種訴訟機制下， 公民通常被視為“私人檢察官”，被賦予公益訴權，與政府的職能相對應而存在。第三，相對完善的保障制度。例如在1986 年修訂的《反欺騙政府法》中規定各種身份的個人與團體均有權提起公益代位訴訟， 告發人享有分配15%～30%的政府受償金的權利和獲得律師費用及訴訟費用的權利。被告敗訴后將處以3倍于實際損失的罰金并承擔律師費用和訴訟費用。

三、我國民事公益訴訟程序構建的相關設想

民事公益訴訟作為民事訴訟的一個分支，其在訴訟程序上具有傳統民事訴訟的核心特征，因此我國在民事公益訴訟制度的構建上不宜將其設置為完全獨立的訴訟程序，而是應當在遵循《民事訴訟法》的相關精神和立法原則的前提下兼顧其特殊性，將民事公益訴訟程序置于《民事訴訟法》的制度框架之下。

1.我國民事公益訴訟的受案范圍

我國民事公益訴訟制度尚在探索階段，因此對于民事公益訴訟的受案范圍不宜規定過寬。當前我國可以列入民事公益訴訟受案范圍的案件主要有以下四類：