法治視域下涉法涉訴信訪運行規范研究

李建華

摘 要：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。本文則以檢察機關涉法涉訴信訪現狀為立足點，對建立完善涉法涉訴信訪終結制度提出一些想法，為涉法涉訴信訪工作改革提供一些參考。

關鍵詞：法院信訪；涉法涉訴；信訪案件

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。然而，信訪部門如何科學厘定涉法涉訴問題的本質并精準區分信訪事項是否確為“涉法涉訴”已屬不易，且涉法涉訴信訪事項自身亦可進行不同層次的分類。在我國現階段，所有涉法的事項并不一定均具有可訴性，特別是在有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈的情況下，更要警醒信訪部門從“攬權”的泥淖滑向“棄權”的極端。鑒于此，從運行規范上研究涉法涉訴信訪法治化問題具有重要且緊迫的理論意義與實踐價值。

一、涉法涉訴信訪終結制度運作的基本原則

依法終結原則。依法終結原則是指涉法涉訴信訪終結必須依照有關法律和政策規定，把群眾反映的法律問題、政策問題、實際問題解決好，努力做到法、理、情三者相統一，切實保障信訪人的合法權益，切實維護法律尊嚴和司法權威。依法終結原則要求辦理信訪終結案件應依據現行法律和政策進行，絕不能突破法律和政策的底線，同時在依法的前提下把握好“法、情、理”三個要點，真正做到言之以法、動之以情、曉之以理，切實實現法、情、理三者的有機結合。

確保質量原則。確保質量原則是指以明確的責任、嚴密的程序和嚴格的審查來保證信訪終結案件的辦理質量和效果，使信訪終結案件在實體和程序上都經得起歷史和法律的檢驗。這要求申報信訪終結的責任單位對擬報終結處理的案件的實體、程序和信訪訴求解決方案進行認真評查，切實做到事實清楚、定性準確、證據充分、程序完備、結論公正，確保信訪終結的質量。對于反復纏訪鬧訪、造成一定社會影響的信訪案件，一般應組織公開聽證，聽取有關各方意見，評判是非曲直。

公開公正原則。公開、公正既是人們衡量民主法治社會的標準，也是人們評價制度文明的尺度，更是促進社會和諧的重要基礎。實施信訪終結工作遵循公開公正原則，即要求在三級信訪終結程序中根據信訪終結案件的具體情況，實行公開聽證、公開答復、公開質證等工作機制，并深入開展釋法說理活動。在終結決定作出后，應通知原辦案單位，由終結機關或原辦案單位書面告知信訪人。終結決定可在有關信訪場所公布；影響較大的無理信訪案件，可將案件事實、政法機關的解決方案、信訪人的不合理要求，通過當地媒體向社會公布。增強信訪終結工作的透明度和社會認可度，確保信訪終結決定的公信力，最大限度地實現法律效果和社會效果的統一。

有序退出原則。在信訪工作實踐中，部分上訪人長期在各級政法機關和重要場所重復上訪、無理纏鬧，既加大了自身的經濟負擔和精力消耗，給個人生活造成了更多困難和痛苦，又占用了大量司法和行政資源，擾亂了正常的信訪秩序。對于這些案件，如果不能通過健全的信訪終結機制實現有序退出，就會形成錯誤導向，影響社會風氣，增加信訪工作的困難，降低信訪工作效能。因此，上述信訪案件在依法終結后即應從信訪工作程序中退出。但是信訪終結不是工作的終結，還要堅持屬地管理原則，由當地黨委、政府和基層組織繼續做好信訪人的教育疏導穩控工作。

二、涉法涉訴信訪機制改革路徑

1.信訪訴求的訴權化

信訪權利是國家法律賦予公民的重要政治權利之一，但是涉法涉訴信訪中摻雜了太多涉及訴訟領域的問題，已經不再是公民政治權利這一公權利領域的問題，而主要是維護私權領域的問題。明確區分以下三種信訪訴求：訴訟法上有明確依據的信訪訴求、法律沒有直接規定但是可以判斷出來的權利、屬于法律規定漏洞的權利，并加以訴權化，為其提供切實法律保障，是解決訴訪分離的首要問題。

2.訴權實現的程序化

法律對一些訴求類型賦予了權利性質，但沒有提供救濟渠道，沒有救濟渠道的權利則相當于無權利。只有在權利受到侵害時可以尋求救濟，這樣的權利才具有實現可能性，如法律規定舉報人、控告人對公安機關做出的不立案決定可以申請復議，但對復議程序缺乏規范，這就導致這一復議權利形同虛設。就先行涉法涉訴信訪事項處理方式而言，行政方式和商談方式基本是非程序化的，而終結方式則是一種程序外的程序化。因此，將已經存在的程序化解決方式進一步轉化為訴訟程序，或者盡可能與訴訟程序相銜接。這是涉法涉訴信訪機制改革面臨的第二個問題。

通過以上改革，將形成這樣一種結果：一方面，不合理的訴求都普遍不予受理，因而無所謂終結；另一方面所有的合理訴求都訴權化了，而訴權都有程序保障，窮盡程序的決定和裁決都是終局性的。

三、涉法涉訴的信訪終結制度

各級政法機關要按照修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法和相關法律法規，修改完善涉法涉訴信訪終結制度，堅決依法辦事，堅持司法程序窮盡原則，嚴格認定無理信訪，充分保障信訪當事人正當行使合法權利，使其避開信訪怪圈。

與原有的涉法涉訴信訪終結制度正確銜接。對于信訪人簽訂過書面息訴罷訪承諾書事后反悔仍不斷上訪的，則參照上述第二小點的做法。對于經聽證會認定并由省高院及省涉法涉訴問題工作小組批準為無理訪的，則應尊重無理訪的終結結論，認可其終結效力。

要建立信訪公開聽證制度。運用公開聽證的方式處理涉法涉訴信訪案件，受案單位、當事人公開陳述問題，出示證據，各界代表依照相關法律、法規和政策進行公開評議，最終形成聽證結論。

建立信訪終結公示制度。對合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題，經過公開聽證、公開質證、公開答復，可以由省級以上政法機關審核后，按有關規定作出終結決定，各級政法機關不再受理、交辦、通報，除有新的事實和證據外，應當依法終結受理，以維護司法裁判的權威性和終局性。對上訴終結的涉法涉訴信訪將處理結果公布于信訪網絡平臺，供公眾查閱、接受媒體等的社會監督。

建立對無理纏訪的懲處機制。對經省級以上政法機關作出終結決定，當事人仍然無理纏訪的，要加強思想教育、心理疏導、行為矯治，動員上訪人親屬、基層組織，共同做好停訪息訴工作。對經過法制教育和批評勸導，仍然違法鬧訪，到重點地區進行非正常上訪，或采取極端方式上訪造成嚴重后果的，要依法處理。

建立濫用終結機制的處罰機制。在涉法涉訴信訪終結機制中更為重要的一方面要防止政法機關隨意使用終結機制，利用終結機制損害當事人合法權益，不重視實際問題的解決，為此上級政法機關要定期評查各地的信訪終結案件，各政法機關定期自查自身的信訪終結案件。

信訪案件終結但信訪工作不終結。基層法院對于仍不肯息訴罷訪的信訪人來訪應做好一般接訪性工作，做好解釋勸導工作，在重大敏感時期則協助鎮街做好屬地維穩工作。對于信訪案件終結后違法上訪的，則應做好教育批評工作，對于暴力上訪、纏訪鬧訪擾亂公共秩序的，則交由公安機關依法作出處理，觸犯刑事犯罪的，則依法追究刑事責任。總之對于違法上訪的，應給予有效打擊，以維護司法權威和社會穩定。

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