農村土地流轉新政策法律問題研究

吳曼

摘 要：近來，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》引發了人們的關注，其對農村土地承包經營權流轉法律制度的構建具有指導和規范作用。本文依據現階段農村土地承包經營權流轉法律制度的內容，結合現今土地流轉新政策，提出了自己的理解和建議。

關鍵詞：中國農村；土地流轉；法律問題

一、我國農村土地承包經營權流轉新成就與新政策

（一）我國農村土地承包經營權流轉的最新成就

改革開放三十多年來，我國經濟不斷發展，農業也逐漸由傳統農業向現代農業轉型。農業部數據顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積3.4億畝，流轉比例已達26%，較2009年上升15個百分點。經營面積在50畝以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。近年來我國土地流轉呈“加速跑”態勢，其占承包地比重在2012年超過20%，2013年超過四分之一。由此，不難看出，近幾年來我國的農村土地承包經營權流轉不僅發展迅速，規模也正在逐步擴大。

（二）我國農村土地承包經營權流轉的最新政策動向

2014年11月20日，一份名為《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》）的文件發布，從中央層面規范了基層自發推動的農民承包耕地經營體制的改革。文件從確權、流轉、經營等多方面明晰了農民承包耕地經營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農戶作為土地承包者的權利”、“怎樣通過流轉土地經營權使農業在現代化道路上更快發展”的問題。

在以往，農村土地承包經營權流轉的相關措施都散落在各個文件中，現在集中到一個文件里發布，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布更權威，也將規范和推進土地流轉的進程。該文件的發布標志著我國農村土地制度改革即將進入試點階段。

二、《意見》對農村土地承包經營權流轉法律制度構建的影響

農村土地流轉改革新政策是國家為實現特定的社會、經濟目標而制定的，目的是為了引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營，提出了走中國特色新型農業現代化道路的總體要求，并且明確提出進行農村土地流轉的四項基本原則以及規范農村土地流轉的具體要求，使流轉程序有前提可循，有方向可遵。

（一）現行農村土地承包經營權流轉相關法律制度規范

現行土地承包經營權流轉依據的法律規范所形成的現行法律制度，涉及的主要法律文件包括：《農村土地承包法》、《土地管理法》《物權法》、《農業法》、《農村土地承包司法解釋》以及部門規章、地方性法規、地方政府規章中涉及的土地承包經營權流轉的法律制度。

2003年3月1日開始施行的《農村土地承包法》，以法律的形式賦予農民長期而有保障的土地使用權，標志著中國農村土地承包經營權制度真正走上了法治化的軌道。《農村土地承包法》總則中第10條明確規定：“國家保護承包方自愿、有償的進行土地承包經營權流轉。”在第二章和第三章對家庭承包經營權流轉作了比較全面的規定，如農村土地承包經營權流轉的具體程序、流轉的法定方式、各類流轉發生的前提條件等內容。

《物權法》用兩條法律條文（即128條和129條）規定了土地承包經營權流轉的方式及其限制性規定和土地承包經營權互換、轉讓的權利變動方式，其主要是對《農村土地承包法》相關內容的強調和補充。

《農村土地承包司法解釋》主要針對家庭承包各類糾紛案件提出處理方案、確認土地承包經營權流轉合同的效力，以及確認流轉中本集體經濟組織成員的優先權。

同時，在地方制定了相應的地方性法規和地方性部門規章來適應不同地區的土地流轉狀況，如《浙江省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉》、《安徽省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉》、《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》等，雖然很多地區都在法律基礎上有所創新，一定程度上保護了農村集體經濟組織的合法權益，但是也有部分地區并未因地制宜導致土地流轉率低，農民優先權沒有得到保障。

從現行關于農村土地承包經營權流轉的規范體系及其內容分析，《農村土地承包法》及其配套的部門規章主要是對現實中經過相關農地政策實踐的流轉方式及其法律效力在法律上予以確認，但從這些法律規范實行以后的農村土地承包經營權流轉現狀來看，這些既存的法律規范對農村土地承包經營權的流轉并未發揮明顯的促進作用，實踐中仍然廣泛存在著土地承包人“寧可撂荒土地”也不愿讓渡承包經營權的狀況。相反，國家補貼、免稅等國家扶持農業政策措施的廣泛實行，卻使得很多農民出現了前所未有的“惜地”心理，這更加阻礙了農村土地承包經營權的流轉和集中，現行的農村土地承包經營權流轉相關法律制度沒有發揮促進農村土地承包經營權流轉的應用作用。

（二）《意見》對現階段農村土地承包經營權流轉的指導和規范作用

《意見》主要是針對現實生產經營中出現的問題，用“三權分離”、兩個“適度”、一份“負面清單”提出了新的舉措，其關注的重點就是農業的現代化轉型，即農業生產要向規模化發展，通過土地確權、經營權流轉來實現適度規模經營，這有利于彌補農業現代化的“短板”，開啟農村發展新形式。

《意見》對現階段農村土地承包經營權有序流轉的指導作用主要表現在基本原則和具體規則等方面。

就基本原則而言，《意見》提出四點原則：一是堅持土地集體所有制的地位，二是堅持改革，鼓勵創新原則；三是土地承包經營權流轉要堅持依法、自愿、有償的原則；四是堅持適度規模經營，兼顧土地效率原則。《意見》中這四項基本原則應用于土地承包經營權流轉的具體制度，是現階段建立和完善我國農村土地承包經營權流轉制度的指導思想，對不符合原則的地方土地流轉政策、相關法律法規等應當進行適當、適時的修改。

就具體流轉規則而言，《意見》妥善解決了農戶承包地塊面積不準、四至不清的問題，也改變了之前土地承包登記公示制度不完善帶給流轉困境的局面，明確了登記確權是必要條件，不僅僅是對抗效力，這使得不動產物權關系更加明晰，使土地承包經營權流轉增加了公信力，減少流轉糾紛。

就流轉方式而言，《意見》中指出：鼓勵創新土地流轉形式，除了鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式之外，特別強調鼓勵農戶在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題，在同等條件下，本農村集體經濟組織成員享有土地流轉優先權。

就農村土地承包經營權流轉法律規則形成而言，《意見》中關于農村土地承包經營權流轉的具體規定將成為構建相關立法類型和設計具體流轉保障規范的基礎性規則。《意見》主要指出兩類基礎性規則：一類是積極性規則，即鼓勵或促進性的規則，主要可歸類為：農村土地關系認定規則，即確定農村土地承包經營權的登記制度和確權登記頒證；土地經營權有序流轉規則，即確定土地流轉形式與規范土地流轉行為，培育新型農業經營主體；農業社會化服務體系建立健全規則，即開展新型職業農民的教育培訓；由此規則形成的立法類型應當是具體規定各種流轉方式的發生條件、參與主體、法律效力、糾紛解決及社會保障等內容的規范體系。另一類則是消極性規則，即禁止立法規定的規則，《意見》開出了四大“負面清單”，意見一連用了4個“嚴禁”：嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設；嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等；嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為；嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。這一連串的嚴禁具有很強的現實針對性，避免了現實情況中將土地偷梁換柱改變用途的情形。這對于基層政府也是具有一定的約束力，這在下一步法律制度構建中應注意完善政府監管和問責機制，完善土地管理中的執法主體和執法依據。

三、農村土地承包經營權流轉制度改革的思考

《意見》從確權、流轉、經營等多方面明晰了農民承包耕地經營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農戶作為土地承包者的權利”、“怎樣通過流轉土地經營權使農業在現代化道路上更快發展”的問題。

然而，農村土地制度改革是一項涉及面很廣，也極容易造成利益傷害的工作。尤其在各項配套制度還不太健全，法律層面也存在缺陷的情況下，稍的不慎，就會出現利益受到傷害的問題。尤其是農民利益，很容易被政府所利用、所傷害。這也進一步告訴我們，土地試點必須把如何維護農民利益放在最重要的位置，確保方案的制定、制度的設計、利益的分配等，都能以不損害農民利益為前提，維護農民利益為最高標準。

按照新的政策規定，以及“依法、資源、有償、適度、效率、公平”的客觀要求，為有利于農村土地資源的優化配置，有利于發展專業大戶、家庭農場、農業專業合作社等規模經營主體，為完善土地承包經營權流轉法律制度和實現土地承包經營權依法流轉，筆者認為土地承包經營權流轉法律制度改革的重點是依據近年來關于土地流轉的改革政策完善相關法律制度，使保障土地承包經營權流轉的政策有法可依，在抓緊完善《農村土地承包法》、《土地承包法》等相關法律的基礎上，最關鍵的是盡早制定法律形式的《農村土地承包經營權流轉法》，為依法流轉土地承包經營權創造良好的法律環境，實現依法規范推進土地承包經營權流轉。

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