政法部門信息協同共享機制建設的實證調研

陳嘯

摘 要：信息化建設作為實現司法行政系統管理現代化的重要手段，是促進司法行政工作跨越式發展的重要載體和有力支撐。近年來，公安、檢察、法院、司法等政法部門垂直信息化在不斷深入，但部門之間信息孤島的現象卻愈發凸顯。諸如犯罪嫌疑人身份信息、犯罪事實、犯罪證據等具有工作內容上的可復制性，而案件受理、期限控制、文書送達等工作事項在政法各部門之間具有可銜接性。面對日益嚴重的案多人少窘境，改變傳統的辦案工作方式，實現政法部門信息化共享和智能管理，促使訴訟效率最大化已是刻不容緩。本文以浙江省首例建成的S縣政法信息共享平臺建設為研究樣本，以期為建立健全政法信息共享機制提供一定的參考和借鑒。

關鍵詞：信息共享；政法信息共享平臺；政法信息協同共享機制

目前，公檢法司各政法部門都基本建立了較為完善的垂直專屬網絡，在部門內部實現了信息化系統辦公。而垂直信息化不斷深入，橫向信息孤島的現象卻越來越凸顯。在確保訴訟公正的前提下，如何充分整合司法資源，實現辦案效率最大化，以此緩解案多人少的矛盾，已經成為政法部門工作發展的必然之路。近年來，S縣在政法委的牽頭下，聯合公檢法司四部門研究建成浙江省首個專網政法信息共享平臺，基本實現了部門信息共享及刑事案件網上辦理。本文結合該平臺的運行實際，探索政法部門信息協同共享機制相關問題，以期為健全政法信息協同共享機制提供借鑒。

一、實踐考察

近幾年，S縣刑事案件數及涉案人數持續增長。從2010年至2013年，每年提起公訴的刑事案件數量和人數分別為：2010年339件694人；2011年413件753人；2012年478件898人；2013年524件1105人，4年來數量和人數均翻了一番，且在可預見的未來幾年將持續大幅增長，但辦案人數總體上并無變化。譬如，S法院刑事審判庭自2010年至2013年里辦案法官人數一直保持2名，S檢察院公訴科自2010年至2013年里檢察官人數也一直保持5名，按照司法改革的導向及員額限制，“案多人少”將成為影響案件辦理的主要因素。與此同時，民商事案件數及執行案件難度也在持續加大，一線政法干警壓力倍增，加上區域拓展政法機關辦公場所距離拉大，有限的司法資源與無限的司法需求之間的矛盾不斷地加劇。如何解決案多人少的矛盾，顯然僅靠增加人力編制解決不了實際問題，而且增加編制面臨的難度很大。最優途徑便是通過信息化的手段，改變以往辦案機制，最大限度地提高人力資源的利用率。

政法信息共享平臺建設是在國家和地方法律法規為準則的信息管理制度基礎上，通過整合公檢法司各單位的信息資源，建立數據共享系統、信息發布系統和數據綜合分析系統。其基本內容為：一是建立數據交換平臺。以公、檢、法、司部門原有的業務系統為基礎，初步建立中心信息庫，通過建立影印系統對刑事案件有關信息采取自動采集和導入各家原有的業務系統，對原有紙質信息進行電子化管理，通過建立對應的數據交換平臺實現信息共享平臺與公檢法司各家業務系統之間的數據交換。二是建立信息交流系統。建立公文傳輸系統，對案件辦理過程中的法律文書、提請逮捕意見書、逮捕決定書、移送起訴意見書、起訴書、刑事判決書等實現電子印章及格式打印。建立案件信息交流系統，如對證據不足、存疑的案件可直接通過平臺交流。三是建立案件預警、監督、分析系統。系統以數據交換平臺為基礎數據來源，對案件流程進行實時監控并在特殊節點發送提醒指令。建立案件查詢功能，以便訴訟結束后供相關人員查詢借鑒。同時比較提取分析相關數據，生成司法信息總結報告，以便提供數據參考。

通過平臺的建設基本實現了以下目標。首先，案件轉遞更加順暢，辦案效率得到提升。如平臺可以實現多人同時查看的電子宗卷，改變以往案件案卷流轉方式。經辦人員可直接網上查閱案情，下載打印公文，減少移送接收環節。其次，辦案協同更加緊密，案件質量得到提升。所有法律程序都在平臺上流轉處理，結果直接記入日志，有利于政法各部門分工負責、互相配合、互相制約。由此倒逼辦案人員進一步提高辦案質量。再次，信息流轉更加透明，執法規范、監督效能得到提升。公安立案、偵查、案件后期處理以及監管活動辦理等信息，檢察的批捕與起訴審查，法院的審判結果和交付執行、刑罰執行活動，司法局的社區矯正情況，均可通過平臺即時傳送。平臺也避免涉法涉訴信訪案件多頭受理，實時跟蹤辦理進程和結果。最后，信息統計分析更加便捷完善，服務決策能力得到提升。系統能隨時對各類案件進行分析統計，及時了解動態，使政法機關能快速準確地收集到公檢法司各家的相關情況，為領導決策部署、超前應對提供了快速通道。

二、當下困境

當前國內有很多地方如重慶、江蘇昆山、上海浦東、深圳龍崗等已經建成或者正在籌建政法信息共享平臺，但結果均不盡人意。S縣政法信息共享平臺雖然試運行成功，但平臺主系統也運行受阻。筆者對受阻的障礙進行了分析，主要體現在以下幾點：

1.技術障礙

政法信息共享協同系統與政法各部門內部業務系統無法實現對接。公檢法司各家擁有各自獨立的局域網，也建立相應的不同級別的保密機制。從調研的情況反映，各單位都有嚴格的網絡安全管理規定，禁止外來網絡接入本單位局域網。建立信息共享平臺勢必要打破相關規定，而這必須獲得上級機關的批準方能實施。目前公檢法司各部門的數據庫都在市級以上政法部門，各部門對開放接口心存疑慮，政法共享平臺與之無法對接，實現數據交換。信息共享平臺的關鍵在于數據庫的共享，這是影響平臺能否正常運行的關鍵，也是真正通過平臺的應用減少干警工作量的關鍵。從各地來看，數據共享與數據庫互聯上受阻是政法信息共享平臺建設的瓶頸。

2.人力障礙

辦案人員運用平臺的積極性無法調動。政法信息共享平臺建設的出發點是利用信息化手段提高工作效率，避免重復勞動。由于不能解決數據庫的有效對接，政法各部門都要面臨同一案件分走二套系統的問題，辦案人員對案件的數據需要二次錄入，大大加重了工作量，從而影響他們使用平臺的積極性。同時，受上級部門業務考核制約以及共享平臺運用考核的空白，辦案人員對本部門的業務系統較重視，卻不太重視共享平臺業務系統的運用。一項新事物的出現至被接受往往需要一定的時間，受傳統工作習慣的影響，不少辦案人員有排斥心態，使用平臺的積極性不高，甚至存在一定的抵觸情緒，糾其主要原因還在于享受不到平臺運行的惠利，反而無形增加了工作量。

3.動力障礙

平臺建設缺乏權力機關的有力推動。當前部分平臺建設合作單位對平臺建設的意義作用認識不清，出現多種誤區：有些單位認為建立橫向合作平臺上級業務主管機關并沒有明確工作要求，本單位也無迫切需求；有單位認為信息共享之后容易暴露自身問題，影響單位形象，而且多了一雙監督的眼睛自找麻煩，也不利于對辦案人員的個人保護；有的甚至懷有一定的抵觸情緒，對信息共享高度戒備，認為其容易泄密。由于認識不統一，造成思想上不重視以及工作中不配合，從而使得平臺建設工作阻力重重，無法實現新突破。在此情況下，實際工作中又沒有層級較高、對各單位均有較強制約力的規范性文件的指導，而更為關鍵的是缺乏權力機關的具體推動。

4.機制障礙

平臺建設缺乏工作機制的有力保障。由于缺乏必要工作機制的有效保障，政法信息共享平臺的操作性不強，其功能作用發揮得也不夠理想，各家單位參與的積極性受到打擊，影響了平臺建設進程。首先是技術資金保障不到位，平臺建設與維護需要投入大量資金與大批專業技術人員，當前該項目沒有政府財政的專門預算，經費由各家合作單位按比例分攤，經費保障不到位，科技化水平尚低。其次是監督制約機制缺乏，目前尚未建立相應的督促檢查與考核評價機制，而信息共享項目一般需要長期堅持而且基礎性工作量巨大，各協作單位又分屬各個不同系統，缺乏有效監督制約手段，一旦在運行過程中某個部門或環節出現了問題，將影響到整個平臺的有效運行。再次是缺乏信息管理使用的保密機制，平臺信息共享的內容十分廣泛而且量十分巨大，有些信息屬于本單位、本系統的秘密資料，使用過程中極容易出現失密泄密的情況，這也使得部分協作單位在提供時存在較大顧慮。最后是人員培訓和業務咨詢機制缺乏，根據以往新軟件、新系統投入應用情況預測，在整體信息化共享平臺投入運行之初，相關工作人員需要進行專門的軟件應用操作培訓。而政法系統的工作內容都有明確的法定時間限制，如何盡快使相關工作人員熟練共享平臺操作，減少運行之初的誤操作，組建專門的業務咨詢隊伍，發揮平臺最大效能，將是平臺建設中的一項重要工作內容。

三、應對之策

1.統一認識，形成共享協作共識

要正確認識信息共享平臺建設的重要意義和積極作用，為推進平臺建設奠定思想基礎。一是對信息共享平臺本身要有正確的認識。要站在整合司法資源、規范司法行為、提高司法效能的高度，正確認識信息共享平臺所具有的積極功能，使各部門在思想上真正接受。二是對建立信息共享平臺的重要意義要有正確的認識。各協作單位應認識到自己是平臺建設的主體，也是直接的受益者，應當跳出部門利益的束縛，以積極的態度、務實的工作，齊心協力、真誠合作把平臺建設好。三是對未來司法的發展趨勢有正確的認識。隨著依法治國的推進，司法環境的轉變將對司法工作不斷提出新的要求。信息共享作為規范司法行為、促進司法公正、提高司法效能的有效途徑，必然會進一步得到加強，也勢必會得到上級部門和領導的重視。各協作部門應當把信息共享平臺建設從與己無關的分外事轉變為本部門的職責所在和工作所需的分內事，從不聞不問到自覺接受、主動關心，從一開始對平臺建設的戒備、抵觸轉變為開放坦誠，從被動應付、敷衍推脫轉變為主動要求、積極配合。要加強對部門內工作人員的思想引導，消除他們的抵觸情緒。

2.爭取支持，加大平臺推進力度

要積極爭取黨委、人大和政府的支持。充分發揮黨委統攬全局、協調各方的核心領導作用，加強對共享平臺建設的組織領導和政治領導，通過黨委協調各協作部門之間的關系，統一思想認識，明確分工職責，提出工作要求，在政治上、組織上給予保證。其次，充分發揮人大及其常委會的監督與推動作用，由其出面協調地方各部門來推進信息共享機制建設，從根本上解決信息共享機制的合法性與合理性問題；最后，要積極爭取政府的支持，目前信息共享平臺建設所涉及的人員、經費及其他物質保障都要依靠政府的支持。司法改革后將會實現司法機關人財物省級統管，而政法信息共享平臺推進需要不斷投入人力財力物力，法檢部門要積極爭取上級單位對共享平臺建設的支持，如江蘇蘇州市就是由蘇州市中院、市檢與各區縣的政法委由上而下聯合推動，保證刑事案件辦理流轉在平臺上的正常運行。

3.完善機制，科學制定相關制度

要在充分調研、廣泛征求意見的基礎上，科學制定信息共享機制建設的規范性指導意見，并由人大印發，以確保機制建設的系統性、科學性和權威性。規范性指導意見要立足長遠、注重宏觀，就建立共享機制的目的、意義、原則、協作部門范圍、共享信息范圍、相關部門工作職責、程序，共享機制的運行保障、建設過程等基本問題作出原則性、指導性的規定，勾勒出共享平臺的實施步驟。要制定平臺運行的具體操作規程，作出專門性的規定。一是建立協作配合機制，如可建立聯席會議制度或定期情況通報制度，增強協作單位的工作互動性。二是建立業務咨詢機制，加強協作各方的業務咨詢與交流，對平臺操作過程中遇到的問題及時進行交流和探討。三是建立考核評價機制，對參與信息共享機制的各部門進行定期考核，納入部門工作考核，同時加強日常檢查督促。四是建立信息管理使用的保密機制。協作各部門落實管理責任人，嚴格信息使用審批制，制定嚴格的保密規則和措施，明確有權經手信息的人員，對于泄密者追究其相關責任，謹防信息外泄和濫用。

4.加強保障，確保平臺有效運轉

要有充分經費保障，建議將信息共享平臺建設納入政府信息化建設總體規劃，在財政部門編列專項經費，提供全額保障。要建立交流平臺和技術維護組織，實時提供業務咨詢，進行日常技術性維護及就運行具體事項與其他部門進行溝通協調，還要對各部門操作人員進行業務培訓。制定監督有力的制約機制，由黨委、政府、人大部門人員成立督促檢查組，對各部門參與信息共享平臺建設和運行的情況進行不定期檢查，對不積極配合的部門，結合考評機制，追究其相關責任，以此確保制度的執行。