基于國內外項目實踐的交通基礎設施建設PPP模式研究

侯亙+吳兵

基于國內外項目實踐的交通基礎設施建設PPP模式研究

（1.中交第二公路勘察設計研究院有限公司，湖北?武漢?430056;2.武漢市經濟和信息化委員會，湖北?武漢?430023）

摘??要：在我國，在交通基礎設施建設中采用PPP模式是大勢所趨。結合英吉利海峽隧道、英國倫敦地鐵和北京地鐵4號線PPP模式項目實踐，總結了PPP模式成功運行的基本經驗，即務必致力于將項目各方打造成基于伙伴關系的目標兼容體、基于成果共享的利益共同體和基于風險共擔的同舟共濟體。從做好項目設計、強化風險管理、加強法制建設、人才培養四個方面，提出了加快發展交通基礎設施建設PPP模式的建議。

關鍵詞：交通基礎設施;PPP模式;風險管理;法制建設

中圖分類號：F512.3??????????????文獻標識碼：A???????????????DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.14.001

平衡增長理論先驅羅森斯坦·羅丹提出了“社會先行資本”的概念，強調在一般產業投資前，一個社會應具備在基礎設施方面的積累。交通基礎設施建設投資大、工期長、技術含量高，是積累社會先行資本的重要途徑，是經濟社會發展的先決條件。改革開放以來，我國交通基礎設施建設步伐明顯加快，交通運輸整體面貌發生了巨大的改變，“瓶頸”制約問題已基本消除，長期以來形成的彌補“歷史欠賬”和追趕“新增需求”的被動式發展局面有所改觀，但我國交通基礎設施發展與經濟社會發展的適應程度是初步的、低水平的，規模總量不足和結構性矛盾依然存在。目前，我國經濟社會的發展環境依舊復雜多變，交通基礎設施建設是實現經濟穩增長目標的重要推動力量。2014-09，國務院辦公廳出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），提出要加快建立規范的地方政府舉債融資機制，強調地方政府對其舉債的債務負有償還責任，中央政府原則上實行不救助政策。新常態下，各級政府以國有資本主導的融資壓力增大、渠道趨窄，迫切需要開辟新路徑。

我國在交通基礎設施建設中引入體量大、投資靈活、效率高的社會資本已成為理論界和實踐界的共識。黨中央、國務院十分注重激發社會資本活力，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。政府和社會資本合作模式（Public?Private?Partnership，簡稱“PPP模式”）迅速成為破解基礎設施建設融資瓶頸的突破口和關注焦點。2014-03，十二屆全國人大二次會議審議通過《關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》，提出PPP模式是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，基礎是授予特許經營權，特征是利益共享和風險共擔。通過引入市場競爭和激勵約束機制，能發揮雙方的優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。2014-04，李克強總理在國務院常務會議上提出鼓勵社會資本參與投資基礎設施項目，特別是民間投資進入一些具有自然壟斷性質、以往以政府資金和國企投資為主導的基建領域。2014-09，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），明確要求充分認識政府和社會資本合作模式的重要意義，盡快推廣促進PPP模式在國內基礎設施和公共服務領域的發展。2014，國務院推出的80個PPP模式項目中，鐵路、港口等交通基礎設施投資位居首位，全國共有7個省市公開了PPP模式項目。2015年兩會期間，李克強總理作政府工作報告時再次強調要在基礎設施、公用事業等領域積極推廣應用PPP模式。

由此可見，在交通基礎設施建設中采用PPP模式是大勢所趨。國外開發使用PPP模式較早，實踐經驗豐富，理論體系完整。在我國，PPP模式也有成功的項目，但相比于國外而言，政府和社會資本大多缺乏合作經驗，在監管機構設置、政策保障、法律監管等方面還較為落后，迫切需要深入總結、分析當前國內外交通基礎設施建設PPP模式項目實踐經驗，以期為國內順利實施PPP模式項目提供借鑒。

1??國內外PPP模式項目案例

1.1??英吉利海峽隧道

英吉利海峽隧道西起英國的福克斯通，東到法國的加來，全長50?km，水下長度38?km。財務問題是建造英吉利海峽隧道的關鍵。1981-09，英國首相撒切爾和法國總統密特朗在倫敦舉行首腦會談后決定，必須由私人部門出資建設和經營此道。1986-01，英法政府宣布采用CTG-FM提出的雙洞鐵路隧道方案。CTG-FM是一個由兩國多機構聯合的商業集團，在1985年分為兩個組成部分，一個是TML（Transmanche?Link）聯營體，作為總承包商負責施工、安裝、測試和移交運行;另一個是歐洲隧道公司（Eurotunnel），作為業主負責運行和經營。1986-03，英、法政府與歐洲隧道公司正式簽訂協議，授權該公司建設、經營歐洲隧道55年，后來延長至65年，從1987年算起。1994-05，英、法兩國首腦參加了歐洲隧道正式開通儀式。由于此工程的預算從1987年估計的48億英鎊上升到建成時的106億英鎊，全面營運的時間從計劃的1993年初推遲到了1995年，導致歐洲隧道公司的財務狀況極為困難。在運營過程中，英、法政府承諾30年內無第二條競爭性海峽隧道，由于該隧道工程耗資巨大，社會資本和公共部門不會輕易投資，因此，該項目中的政府擔保并無實質性作用。同時，其他運輸方式，比如輪渡、航空與該隧道存在絕對的競爭關系，導致歐洲隧道公司通過大幅降低票價吸引使用者，利潤無法達到預期值，英、法政府并未對此現象有相應的支持。最終，由于前十幾年的巨額負債，項目公司于2006年申請破產保護。

1.2??倫敦地鐵

倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司（London?Underground?Limited，簡稱“LUL”）運營。由于地鐵損耗日益嚴峻，政府補貼已經無法維持其基本運營和日常維護，資金需求逐步擴大，加之投資缺乏，1997年，英國政府準備扭轉地鐵投資嚴重不足的局面。經過近4年的論證和試行，政府決定以公私合作（PPP）的方式對倫敦地鐵系統進行升級改造。2002-12和2003-04，LUL分別簽署了3份PPP合同，將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營權的方式轉給了JNP、BCV和SSL三個基礎設施公司，運營和票務由LUL負責。以上3家公司由Metronet（控制SSL和BCV的2家公司）、Tube?Line（控制JNP公司）兩大聯合體控制。由于倫敦地鐵PPP模式結構復雜，英國政府專門為其設置了仲裁審核機制，每7年半就對PPP聯合體進行一次效果評估，確保該聯合體的有效運營和PPP合作的有效執行。

1.3??北京地鐵4號線

北京地鐵4號線建設PPP模式架構如圖1所示。

北京地鐵4號線項目是我國城市軌道交通行業中第一個正式批復實施的特許經營項目，是國內第一個運用PPP模式、引入市場部門運作的地鐵項目，也是北京市首條采用PPP方式建設、運營的地鐵線路。該項目工程總投資153億元，工期4年，2009-09-28通車運營。該項目工程投資建設總體分為2個相對獨立的部分：①土建工程部分。投資額占4號線項目總投資的70%，約107億元，由已成立的4?號線公司負責投資建設。②包括車輛、信號、自動售檢票系統等在內的機電設備，投資額占4?號線項目總投資的30%，約46?億元，由PPP特許經營公司北京京港地鐵有限公司負責投資建設、運營和管理，實施特許經營，該公司是由北京市基礎設施投資有限公司（BIIC）、香港地鐵公司和首創集團公司按照2%，49%，49%的股權結構組建的。BIIC作為業主單位和項目的實際運作人，負責項目方案的設計、招商、談判等工作。北京地鐵4號線項目運用PPP模式融資，將能產生經濟效益的資產和業務劃分出來，引入了社會資本，解決了交通基礎設施投資回報低的問題，有效填補了北京市政府的資金缺口。運用PPP項目公司架構，政府和私人資本均可以對項目公司運營發揮影響力，其相互的制約和平衡可確保項目公司的穩健營運。為了保障社會資本港鐵公司的投資安全，該項目PPP架構中預先做好了回購機制設計。如果營運期客流量與前期研究中預測的相差較大，無法保證項目公司的正常經營，則社會資本可要求政府以回購的方式購買項目，從而提前退出。

圖1??北京地鐵4號線建設PPP模式架構

2??PPP模式的基本經驗

從國內外PPP模式的實踐經驗看，其系統的成功運行依賴于以下3個條件。

2.1??項目各方必須是一個目標兼容體

項目各方目標存在差異，需要求同存異。在項目參與方中，要將政府定位為以最小的經濟代價獲得最多的公共產品或提供更好的服務;社會資本為以最低的風險投入獲得相對較高的投資回報。

2.2??項目各方必須是一個利益共同體

政府通過PPP模式可減少建設期資金投入，并借助市場化的管理水平降低運營成本，實現地域社會福利最大化;社會資本既可以得到穩定的投資回報，還可以有效提升企業知名度，從而奠定其與政府部門的合作基礎。

2.3??項目各方必須是一個同舟共濟體

在倫敦地鐵PPP模式中，盡管項目前期各方對風險的內容、

節點、應對措施都有深層次的測算和判斷，但出現風險時，仍要根據實際情況調整，并對相應的制度進行安排。

3??我國交通基礎建設PPP模式的發展建議

3.1??做好項目設計

社會資本愿意參與PPP模式，原因是PPP項目具有長期、穩定的投資回報。目前，我國社會資本參與PPP模式的熱情不高，既擔心政府能否真正貫徹契約精神，又顧慮投資收益不高。結合本文中的PPP項目實例，科學、合理的公共定價機制和項目投資回報率直接關系著公眾需求、項目收益和社會資本的盈利空間。兩者之間的平衡既可滿足公眾對基礎設施和公共服務水平的合理需求，又能給社會投資者留有一定的盈利空間，以吸引更多的社會資本注入，進入良性循環的過程，這對政府推進PPP合作模式至關重要。

3.2??加強風險管理

對于政府層面，引入社會資本并不表示政府能將所有的風險全部轉移給社會部門，對于政治風險、法律變更和配套設施服務方面的風險，政府部門更有控制力，應由政府部門提供擔保;對于社會資本投資者層面，對于融資風險、市場風險等，項目公司更有控制力，且與其收益相關，應由項目公司承擔;對于金融機構而言，在PPP項目中應承擔的主要風險包括增加融資成本、利率風險和通貨膨脹等。

3.3??完善相關的法律制度

完善的立法制度對PPP的發展起到至關重要的作用。針對PPP合作模式設立的法規法律是其有效運作并發揮其優勢的必要保證。政府和社會資本在項目中應分別承擔的責任和風險必須在法律層面上進行明確界定。只有通過法律法規，才能對雙方進行有效約束，保護雙方的利益，增強社會資本的投資信心，降低項目風險，確保PPP模式進入規范化和法制化的良性發展軌道。

3.4??增強基礎理論研究，培養專業化人才

PPP模式的運作涉及到項目選擇、前期準備、融資、設計、建設和運營等一整套復雜的環節和流程。由于項目周期長、牽涉面廣，其面臨的風險相當復雜，這就對參與雙方提出了很高的專業化要求。各級政府機構和社會組織應總結國內外PPP項目的成功經驗、汲取失敗的教訓，對PPP模式的基礎理論、政策支持系統等各方面進行研究。同時，也需要培養專業性復合型人才，包括業務咨詢、評估設計、標準化合同、采購管理和爭議調解等方面，從而為推廣運用PPP模式提供全方位的技術支持。

參考文獻

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〔編輯：張思楠〕

Research?on?PPP?Mode?of?Transportation?Infrastructure?Construction

based?on?Domestic?and?International?Project?Practice

Hou?Gen，?Wu?Bing

Abstract：?In?our?country，?in?the?transportation?infrastructure?construction?uses?PPP?pattern?is?the?general?trend.?Combined?with?the?channel?tunnel，?London?subway?and?the?Beijing?Subway?Line?4?PPP?project?practice，?summarizes?the?basic?experience?of?the?successful?running?of?PPP?mode，?that?is?sure?to?work?to?all?parties?involved?in?the?project?to?build?a?partnership?based?on?compatible?body，?based?on?the?sharing?of?the?fruits?of?the?interests?of?the?community?and?based?on?the?risk?sharing?in?the?same?boat.?From?the?project?design，?strengthen?risk?management;?strengthen?the?legal?system，?four?aspects?of?the?cultivation?of?personnel，?proposed?to?speed?up?the?development?of?transportation?infrastructure?PPP?mode?proposal.

Key?words：?transportation?infrastructure;?PPP?mode;?risk?management;?legal?system?construction