農民合作社的產權結構與運行機制

農民合作社的產權結構與運行機制

陳建華中國合作經濟學會副會長農業部農村經濟研究中心原黨組書記、研究員

農民合作社的產權結構是建立管理結構的基礎，對管理模式和運行機制有直接影響。我國的社會制度與西方國家不同，各地資源稟賦和社會經濟發展水平差異較大，實踐中農民合作社類型多樣。深入分析其產權結構類型及運行機制，對于修訂《中華人民共和國農民專業合作社法》，指導農民合作社可持續發展具有參考價值和實踐意義。

農民合作社的產權結構類型

《農民專業合作社法》實施8年來，在各級政府鼓勵及引導下農民合作社蓬勃發展。按照合作社的產權結構劃分，不僅有能人帶動、企業帶動、項目帶動等類型，還有股份合作、社區合作、聯合社等類型，呈現出多樣化管理模式。

發起人帶動型

這種類型的農民合作社，發起人對合作社的組織結構和運行管理起著至關重要的作用。按照發起人主體可以分為三類：能人帶動型、企業帶動型、項目依托型。

1.能人帶動型

農民辦合作社需要有能人發起，這些能人主要是具有技術、市場、資金的農村能人和村干部等，我國大多數農民合作社屬于這種類型。合作社的產權結構有：成員入社時繳納大致相等的股金以及由發起人及核心人員出資；絕大多數社員入社不入股，或者只是象征性出一點資格股兩種情況。

由合作社成員共同出資成立的合作社，管理實行一人一票制，社員與合作社的聯系比較緊密。合作社遵循國際合作社聯盟關于“資本報酬有限”的原則，按社員與合作社交易量返還比例高于按股金分紅。

目前，農民合作社社員普遍存在“利益共享、風險不擔”的意識。由能人發起成立的合作社大多數是由發起人及核心人員出資，社員入社未入股，主要是通過購買生產資料、技術服務、生產、加工、儲運、銷售等環節享受優惠服務。合作社出資人之間是合伙關系，與社員主要是服務關系。合作社對社員的組織管理效率總體較低，內部民主管理和盈余返還機制未形成法律規定的合伙企業或者合作社運行模式。

2.企業帶動型

龍頭企業為了獲得穩定的加工原料或者享受優惠政策領頭創辦合作社，或者以“企業+合作社+農戶”的形式與合作社聯合發展產業。由于企業具備較強的經濟實力和市場優勢，在合作社管理中處于主導地位。

這類合作社多數利益聯結機制較為松散，成員的生產經營相對獨立，農戶只是通過企業抵御市場風險和自然風險。雖然合作社章程規定分配堅持按交易額返還原則，但企業的逐利性易使利益返還虛化，農產品多時還會在價格上打折扣；社員也會受利益驅使，農產品少時將產品賣給出價高的收購商。

3.項目依托型

2010年5月4日，農業部等六部委發出《關于支持有條件的農民合作社承擔國家有關涉農項目的意見》。這個對農民合作社承擔國家有關涉農項目起到了積極的推動作用。如黑龍江省安排財政資金75億元，在全省扶持成立了558個農機專業合作社，為社員和周邊地區農民提供深耕、播種、收割等農機服務。

《農民專業合作社法》和中央相關文件規定，財政扶持資金投入到合作社應當量化平均到每個社員，形成的資產交由合作社持有和管護。由于其資產主要是政府投入，社員投資入股較少，各地對政府投入合作社的資產由合作社持有和管護，產生的效益是否應該提取折舊，利益怎樣平均分配給社員，有關部門如何實行監督和管理等，在理解和執行中還有差異。合作社資產所有權、決策權、執行權、監督權在實際操作中互相交織，管理權主要在村集體或核心社員，政府部門干預較多，農民參與管理程度比較低。

股份合作型

為了適應農民對財產性資源合作的需求，各地出現了許多農民股份合作社。按照合作的要素不同，有資金股份合作和資源股份合作兩種形式。

1.資金股份合作

合作社社員有資金入股，在生產合作的同時開展信用合作。按照資格股和投資股兩種股權性質，實行按交易額分紅與按股分紅相結合的分配形式。從總體看，農民合作社發展缺少資金是主要矛盾，普通社員投資數額較小的資格股獲得社員資格，或將少量閑散資金入股，目的是獲得貸款資格或獲取高于銀行存款利息的回報。因此，這類合作社發起人股東和一部分（低于社員總數的20%）非農民身份的社員在投資股中往往占較大的比重，在合作社管理中發揮主導作用。

2.資源股份合作

資源股份合作主要是土地、林地、水面或其他生產資料。農（林、水）地股份合作社是農戶將承包的土地入股合作社，由合作社統一經營或者對外轉包經營，社員按股分紅。合作社實行一人（戶）一票制管理模式。其他生產資料有農業機械、農業設施等，采取折價入股方式參與合作社經營和分配。到2012年底，江蘇省農地股份合作社有5400個，入股土地面積達350萬畝。

股份合作社產權清晰，分配以投資額的多少作為主要依據。雖然以資本聯合為基礎在一定程度上違背了合作社“以勞動聯合為主，資本聯合為輔”的原則，但是從資源配置和經營效率角度來看，這種分配機制實現了按資分配（股息）和按勞分配（交易量、貢獻程度）相結合，對于提高合作社成員的積極性、提高資源配置效率有激勵和促進作用。

股份合作社要防止資本、技術、人力等資源集中在少數大股東手中，影響社員參與決策和管理。此外，股份分紅為主的利益分配機制如果不加規范，可能會使資本聯合的利益驅逐勞動聯合的利益，使合作社異化成為股份制企業性質。

社區合作型

這類合作社是社區性以資產為紐帶、股東為成員的集體經濟組織。目前普遍是由村集體將集體經營性凈資產量化折股，分資到民，歸入新組建的股份合作社管理。

現階段社區股份合作社在江蘇、浙江等地有大量探索實踐，2012年江蘇省有農村社區股份合作社3693個，量化凈資產總額達395億元。2007年浙江省出臺《浙江省村經濟合作社組織條例》，明確村經濟合作社的市場主體地位。2012年，全省30058個村經濟合作社實現收入281億元，村均用于農業服務支出6萬元。也有一些地區將經營性資產與土地資源捆綁在一起成立社區股份合作社。如棗莊市東山亭社區股份合作社設置個人股和集體股，個人股占總股份的70%，集體股占30%；個人股股東3178人，占1632392股，凈資產16323920元；集體股735308股，凈資產7353080元。合作社從事自有資產的經營、管理、投資、物業和市場管理，為全體成員提供與農業生產經營有關的其他服務等項目。

社區股份合作社是建立在集體資產較為雄厚的基礎上，有效解決了村級集體資產產權不清、收益分配不規范、資本保值增值難度大等問題。

合作社聯合型

近年來，農民合作社聯合社發展較快。參加聯合社的成員主要是規模較小的合作社，有的聯合社還出現了種植業、畜牧業與流通、加工業跨行業合作模式。農民專業合作社通過聯合與重組，合作內容由生產領域向生產、流通、加工、信息、信用合作等多個領域延伸。

如北京市密云縣在促進合作社規范化建設中，積極引導和鼓勵同類農民專業合作社及相關市場主體聯合與合作，板栗、奶牛、紅薯、旅游產業都組建了聯合社。板栗聯合社由全縣117個板栗合作社組成，入社農戶4.5萬戶，種植面積30萬畝。聯合社從建立信息收集點，并向基層社發布板栗銷售指導價做起，進而為外省市企業代收板栗，又發展到統一銷售板栗。奶牛聯合社有8個奶牛合作社組成，開展提供市場信息和技術指導、標準化飼養以及鮮奶成分測量、化驗、定級，統一防疫，統一鮮奶收購和銷售等服務，生產的鮮奶占到了全縣總產量的70%以上。紅薯聯合社由11個紅薯合作社組成；旅游聯合社由8個村的旅游合作社組成，逐步形成了“生產在農民專業合作社，市場營銷在聯合社”的運行模式。

農民合作社的運行機制

農民合作社對內實行民主管理利益共享，對外追求效益最大化，需要立足自身特點，建立適應民主管理并具有活力的運行機制。

第一，民主與效率兼顧的內部管理機制。“一人一票”的民主管理模式，體現了以人為本的理念和合作社“民辦、民管、民受益”的原則。但是我國正處于工業化、城鎮化快速發展的時期，農村勞動力大量轉移，同時由于合作社成立初期大多數社員不愿承擔合作社的經營風險，入社不入股，對合作社的管理不大關心，開會決策難度大，管理效率低。

基于我國農民合作社外部環境的不穩定性和內部機制缺陷，一方面社員入社應該入股，這樣有利于完善管理制度，防止決策權集中在少數人手中，增強社員的認同感；另一方面，通過設立附加表決權，適當擴大理事會的職權，發揮核心成員的積極性和主動性，提高管理效率，增強在市場經濟條件下的競爭力。

第二，利益共享與公平兼顧的分配機制。農民合作社無論是能人發起還是企業帶動，盈利分配按交易量返還雖然有利于普通社員，但對發起人或企業及核心成員的資金投入、合作社管理、開拓市場的貢獻體現不夠，激勵作用不明顯，這將會使帶頭人缺乏動力，影響合作社可持續發展。

隨著農民合作社類型多樣化，采取多種利益分配方式，有利于調動合作社核心成員和普通社員兩個方面的積極性。作為利益共享，應當限制發起人（企業）的持股規模，特別是在合作社發展起來后應逐步減少發起人的持股，形成合理的產權結構；作為兼顧公平，合作社可通過章程或者其他管理制度決定分配形式，明確合作社管理人員的傭金，對合作社有貢獻的社員予以獎勵。

第三，上掛下聯農業科技服務機制。農民合作社把分散的農戶組織起來，從政府有關部門、農業推廣機構、科研教育單位、涉農企業和其他社會組織，獲得項目、人才、技術、信息、生產資料、資金等多種支持和服務，組織合作社社員發展生產，并通過社員的輻射作用，帶動周邊農民學習應用新技術、新成果，成為廣大農民開展科技服務的平臺（見圖1）。

第四，多種形式農業生產服務機制。中共十七屆三中全會《決定》中提出：“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。農戶根據家庭情況選擇不同的土地經營方式和流轉模式，需要多種農業生產社會化服務。

圖1

農民合作社可以為季節性在外打工和家庭勞動力不足或缺少技術的農戶提供“菜單式”服務，讓社員按照實際需要選擇代耕代種、病蟲害防治等環節的服務；為外出打工或無勞動能力的農戶提供從種到收全程化服務；為多年外出打工或舉家外出的農戶提供土地流轉服務，農戶將土地經營權流轉到合作社統一經營或者統一對外流轉；為愿意合作經營的社員提供土地入股服務，農民用土地入股合作社，參與合作社經營，利益共享、風險共擔。

第五，“抱團”的農產品流通服務機制。目前農村商品流通服務體系是按照圖2實線標示的流程運行，中間環節多，流通成本高。農民合作社把分散的農戶組織起來，統一購買生產資料、統一銷售農產品，“抱團”參與市場競爭。如把圖中虛線變成實線，可以增加流通渠道，減少購銷活動的中間環節和費用，有利于建立便捷、高效的農產品流通體系。

第六，封閉運行的信用合作機制。根據中共十八屆三中全會《決定》中“允許合作社開展信用合作”和農業部等九部委聯合下發的《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》精神，農民合作社開展信用合作，須遵守以下幾點：

一是堅持社員制封閉性，只能在合作社成員內部開展信用合作；二是在有產業基礎、帶動力強的合作社開展信用合作；三是堅持利益共享，風險共擔，不承諾固定回報，不高息攬儲；四是財務要單獨核算，建立健全內部管理制度，加強風險防控；五是地方政府應明確合作社開展信用合作的審批及監管部門，建立監管制度。

我國普惠金融尚處于初級階段，政府扶持的規模和效應有限，商業性金融機構追求利潤最大化服務不到位，應扶持金融機構不愿意或者難以服務的農村金融，允許農民在政策框架下開展信用合作。建立和完善以縣域商業銀行為主導、合作社信用合作為補充，政策性金融為保障的農村金融服務體系，是從制度上解決農村金融供給不足的根本性措施。農民合作社開展信用合作并未改變合作社的性質，不應按照金融機構管理。此外，農民合作社開展信用合作屬于金融業務，應在農業、金融管理部門的監管下規范有序地推進。

圖2

第七，社會化農業信息服務機制。目前，我國農業信息服務呈現出服務內容多樣化、服務手段現代化、服務渠道社會化的趨勢。手機短信、微信、電子郵件等渠道，成為農民合作社快速、及時地將各種信息發布給社員的有效途徑。如湖北省黃岡市浠水縣紅蓮養雞專業合作社，通過向社員采集信息，及時報告給縣農技110服務中心，利用湖北省農技110信息服務平臺發布到本縣的養雞戶，成為指導社員養雞的一條重要渠道。湖北省農技110信息服務流程（見圖3）。

圖3

第八，農產品質量安全可追溯機制。建立“從田頭到餐桌”的農產品質量安全體系，涉及生產原料供應、種植養殖、生產加工、包裝運輸、銷售消費等環節，其中對分散農戶種植、養殖過程實施標準化生產和農產品質量追溯是最難控制的薄弱環節。

農民合作社可以通過自律機制，以品牌化生產為抓手，規范社員投入品使用，實施統一的生產技術標準，保證農產品質量安全。如浙江省嘉善縣洪家灘葡萄專業合作社，通過制定精品農業“洪家灘”牌鮮食葡萄基地管理制度、生產技術規程、質量管理辦法，規范了生產技術標準，保證了鮮食葡萄產品質量。2012年，江西省有3000多家合作社實施了農產品質量安全標準，1000多家合作社通過了農產品質量認證，合作社生產、加工、銷售的無公害產品占全省無公害產品的60%以上。

農民合作社運行機制的探討

在經濟全球化和市場經濟體制影響下，農民合作社正在由農業生產經營者為保護自身利益自愿成立的合作組織，向對內兼顧民主管理與效率、對外重視效益的合作經營組織轉變。結合我國國情和農民合作社的發展趨勢，對農民合作社的運行機制進行以下探討。

第一，完善法律法規是農民合作社規范運行的基礎。

合作社發展已有170年歷史。隨著合作社發展和國內外市場、經濟環境的變化，各類生產經營主體競爭日趨激烈，單一經營領域和單一經營模式的合作社受到越來越大的挑戰。為了增強市場競爭能力，世界范圍內農民合作社出現聯合，數量整體減少，規模不斷擴大，有關合作社的法律法規及原則內涵也在調整。以美國“新一代”合作社為代表，突破了“一人一票”的管理模式，取而代之的是更具效率、產權明晰的股份制運行機制。

我國農民合作社在快速發展的同時，出現如合作社聯合社、社區合作社、股份合作社多種形式，合作社內部開展信用合作等，需要通過修訂《農民專業合作社法》做出規定。對于一些不作為、亂作為的合作社，發起人的動機不純是主要的原因。同時，也要看到法律法規中還存在農民合作社準入門檻低、扶持政策政出多門，對不作為、亂作為的合作社缺少制約和處罰措施等缺陷。美國政府對合作社登記注冊有特別的規定，組建合作社要比開辦一般企業的手續復雜得多。其目的主要是一方面防止企業以合作社的名義偷逃稅款，另一方面控制合作社的數量以避免惡性競爭。

第二，正確處理法律與機制創新的關系。我國處于全面深化改革，同步推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的歷史時期，加之農民合作社發展時間短，出現法律沒有規定的情況是正常現象。如何處理法律與創新的關系，是需要解決的現實問題。對于超出法律規定的行為，不能籠統地認為是違法的。如黨中央提出“允許合作社開展信用合作”，一些黨員干部一邊說堅決擁護黨中央的路線方針政策，一邊又說這項政策不符合法律規定，有的人甚至把法律條文當成維護自身或部門利益的擋箭牌。黨中央明確肯定的創新性成果，應當旗幟鮮明地貫徹執行。

法律是在實踐的基礎上產生并不斷完善，具有滯后性。我國改革開放后實行農村土地家庭承包經營和建立社會主義市場經濟體制，都是中國共產黨堅持實事求是、與時俱進的重大成果。農民合作社發展中應當允許在一定的范圍內試驗創新，同時防止有人打著改革的旗號做違反法律的事。

第三，政府依法行政與農民合作社依法辦社同樣重要。針對當前農民合作社存在的問題，加強合作社規范化建設越來越受到重視。但是，農民合作社存在的問題既有內部管理問題，也與外部因素有關。如農民合作社平均規模小、帶動作用發揮不夠，與法律規定“5名以上符合規定的成員”可以設立農民專業合作社有關；合作社在行為規范不健全和缺乏監管的情況下開展信用合作，非法集資問題就不可避免。

運行機制探討

法律法規是合作社依法辦社的基礎，法律約束對農民合作社和政府同樣重要。《農民專業合作社法》需要對出現的新情況做出規定，進一步明確其性質和定位，引導農民合作社依法辦社，加強規范化管理。與其他法人主體一樣，對農民合作社不能只指導服務缺乏管理和監督，不能因有不同意見回避主管部門的責任。法律需要引導合作社規范行為，落實主管部門的監管責任。合作社和政府部門都不能不作為，也不能亂作為，在全社會形成依法辦社的環境。

第四，發揮政策引導作用促進農民合作社規范運行。通過政策扶持引導農民合作社發展是世界各國的普遍做法。在完善法律法規的同時，對農民合作社的政策引導主要體現在財政和稅收政策方面。國外在農民合作社發展初期，財政補貼政策重點是給予一定的啟動經費或對合作社購買機械給予補貼。隨著合作社發展壯大，政府財政補貼逐漸減少，主要通過稅收優惠政策激勵合作社提高其經營能力、提升市場競爭力，實現可持續發展。

到2015年3月底，我國在工商部門登記的農民合作社已經超過134萬家，應隨著農民合作社發展對扶持政策進行評估。財政扶持政策從發展數量向提升質量轉變，制定扶持標準鼓勵農民合作社規范化建設，在參與政府項目，農業保險、土地流轉、農產品流通、品牌建設、人才培養等方面向合作社傾斜，引導合作社增強內生活力。此外，還應進一步發揮稅收優惠政策的普惠作用，加大稅收減免支持力度和完善相關政策，鼓勵合作社開展經營活動。在堅持“多予少取”的同時做好“放活”文章，加快推進合作社開展信用合作試點工作。

經濟基礎決定上層建筑。農民合作社正在改變家庭生產經營模式，產權結構類型與運行機制也會在實踐中不斷豐富和完善，必將對建立新型農業社會化服務體系和政府管理工作產生深刻影響。