城鎮化發展趨勢下棚戶區改造的幾個建議分析

■王同喜 ■銅川礦務局棚戶區改造辦公室，陜西 銅川 727000

城市建設目前已進入舊城改造后時期，以棚戶區改造作為城市建設更新的主要方式。既滿足城市建設對土地資源的需求，也促進土地使用的集約化程度提升，不會造成城市的過度擴張，有利于城市可持續發展。而且，開展棚戶區改造有利于調控房地產市場價格，破解中低收入群體住房難的問題。從宏觀角度看，棚戶區改造是推進城鎮化建設、科學合理規劃布局、增強城市現代化功能的有力有段。

1 以規劃管理的視角看棚戶區改造項目的范圍劃定問題

規劃管理由前期項目審批工作和相關手續的批后管理工作構成。在前期項目審批環節，涉及到的關鍵問題是項目前期的范圍確定。棚戶區改造是一項整體工程，涉及到政府、單位、居民、開發商等多方面利益主體，各方利益主體圍繞自身核心利益展開博弈，他們之間的沖突有時甚至導致拆遷工作無法推進，進而縮小規劃范圍，造成規劃審批的反復。如何在最大程度上減少規劃項目的變更，是棚戶區改造所必須破解的難題。首先應進行扎實有效的排查摸底工作，工作人員走入每家每戶與群眾深入交流，了解群眾的想法和困難，預判可能出現的重點問題;其次，務必以法律認可的形式將談判結果確定下來，避免因后期的變化引發爭議。批后管理對于保證項目推進、維護被拆遷群眾的利益同樣具有重要意義。批后管理旨在促進規劃穩步實施。伴隨著建設資金的進入，我們應在棚戶區改造設計方案中合理安排安置住房的戶型，在土地規劃中保障安置住房的土地大小、位置，切實維護廣大被拆遷居民的合法權益。應將規劃方案進行充分公示，保證被拆遷群眾的知情權，強化社會監督，使社會公眾有效參與其中。

2 從現狀改造條件，結合安置需求看規劃指標問題

在就地安置的情況下，因為安置面積過大，在現狀用地中所占比例過高，常使安置小區的規劃指標過高，體現為容積率過高。然而在規劃審批中，較高的容積率反映在一定的土地面積上承載過多的人口，為滿足人口居住問題，必然增加建筑密度。建筑密度加大造成停車位緊張和消防間距縮小，這與有關部門的規定發生矛盾。針對這種情況，我們主要通過將標準降低到每百平方米0．3個左右，解決停車位不足的問題。其一，在平時狀態借用人防設施的面積設置停車位;其二，建設立體式車庫，節約土地占用面積;其三，擴大地下空間，增加停車位。而對于消防問題，通常采取共用消防撲救面積的方法進行解決。

3 面對物質形態改造與社會網絡保護的突出矛盾，應以專項改造規劃指導現實工作

棚戶區改造不可能一蹴而就，是一項持續不斷的工作。所以，為保障大量被拆遷群眾的利益，維護社會穩定，在棚戶區改造中應制定專項的規劃用于指導和銜接總體規劃。而且，還需注意改造的時間順序安排，規劃工作不能根據經驗開展，更不能成為“拍腦門”工程，必須經過科學論證，符合實際狀況。面對資金缺乏的實際問題，應當加強政策優惠力度，適當放開規劃指標，吸引各方面社會資金注入到棚戶區改造中來。根據西方發達國家城市更新的實踐經驗，單純依賴政府資金難以推進城市更新可持續開展。社會資金應作為城市更新的主要資金來源。城市擴張的原因是解決土地缺乏的問題，這種缺乏并非城市土地總量不足的問題，而是城市開發建設中的各種體制障礙造成的相對不足。政府應該以容積率獎勵、優先供地權為杠桿，撬動社會資金投入城市改造。此外，銀行、風投公司等社會部門也是城市更新的主要資金來源。

4 面對改造面積小，安置土地緊張的現實狀況，必須增強政府城市土地儲備職能

以上論述的規劃指標問題的解決途徑注重從微觀技術層面解決問題。棚戶區改造的實質是通過對某些區域老舊房屋的更新改造，合理調節城市的土地分配，在提升城市發展內涵的前提下，更加合理地使用土地，從而阻礙城市過度擴張。城市內部不為人所認可的一點是，城市內部常具有環境污染和安全方面的問題，這對兒童的健康成長不利。學校及其建筑就被看作學生健康成長的直觀社會環境。此外，公共綠地的面積和公共活動場所的設置，也是公眾所關注的對象，是城市棚戶區改造順利開展的決定性因素之一。所以，棚戶區改造過程中，不僅應保障房屋質量和小區內部環境，還應保證公共綠地的面積，掌握好土地開發和土地保護間的平衡點。既要最大程度上利用城市土地，促進城市發展，又要保護農業土地和城市中的公共用地，實現土地資源的合理有效利用。所以，應加強宏觀調控，解決在很多棚戶區改造中存在的安置難的突出問題，尤其在對一些形態不規則、面積較小的棚戶區進行改造時，可以根據城市用地儲備狀況，采取土地整合的形式，積極開展異地安置，將騰遷的土地作為城市公共用地，既實施了總體規劃，又完成了土地資源的合理利用。

總之，以棚戶區改造為主要手段的城市更新，是立足于城市可持續發展的整體目標，為控制城市規模過度膨脹而進行的。這種城市更新能滿足群眾對于居住空間和城市環境的現實需求，但僅僅從環境保護角度理解，不能形成有力的支撐，只有將城市發展建設同環境保護有機結合，它的基礎作用才充分顯示出來，才能保持城鎮建設的科學發展。

［1］劉艷．城市更新項目的評價方法探究，城市建筑，2012(9)．

［2］陳銘．城市舊住區更新動力的量化模型研究，城市規劃，2011(12)．

［3］羅小未．上海新天地廣場一舊城改造的一種模式，時代建筑，2013(8)．