關于查處一起河道管理范圍內違法建筑案的思考

□楊艷紅 □張偉山

（1安陽市彰武南海水庫工程管理局；2安陽市水政監察支隊）

0 引言

《中華人民共和國水法》于1988年頒布實施，迄今已27年之久，有關水利方面的法律也已系統化、制度化，但在實際的水利行政執法過程中仍然是阻力重重、困難重重。2014年湯陰縣韓莊鄉發生一起占用河道違法建筑的案件，水利主管單位在查處該案過程中，投入大量人力物力，費盡周折，最終該案上訴至法院。這一案件目前尚未得到法院的最終判決結果，但違法者的行為，終將受到法律的嚴懲。因為水利相關部門工作上的不足，給了違法者可乘之機，導致案件處理環節增多、成本提高。筆者參與了該案的調查處理全過程，感受頗深，以期通過該案例的分析思考，總結經驗教訓。

1 案情回顧

1.1 案情介紹

2014年3 月初湯陰縣水利局接到舉報，湯陰縣韓莊鄉韓村村民劉某未經水利行政主管部門批準，擅自在湯河河道管理范圍內興建一座兩層樓房。湯陰縣水利局在核實情況后，依照法律程序，下達了《責令改正決定書》，作出了限期拆除違法建筑、并處罰款1萬元的行政處罰。當事人對處罰決定不服，于10月12日向湯陰縣人民法院提起訴訟，11月8日湯陰縣法院開庭審理了此案，目前尚未做出判決。

該違法建筑于2010年3月初動工，位于韓莊鐵路橋西湯河左岸河道管理范圍內，建有十間兩層樓房，占地522㎡，其中房屋占地278㎡，房屋共投資30多萬元。據當事人稱，他建的房屋是在承包地內，原先與村委會簽定有土地承包合同，但未經任何部門審批。2014年7月20日，當事人劉某接到湯陰縣水利局對其下達的《責令改正決定書》，不僅逾期未拆除違法建筑，反而對房子進行了裝修。

當事人不服處罰決定，向法院提起訴訟的理由：一是被行政處罰的主體責任人錯誤。因為與村委會簽訂承包合同的是當事人的父親劉某某，房子的主人自然是父親劉某某，而不是兒子劉某；二是土地的發包方是韓莊村村委會，如果所承包的土地處于河道管理范圍內，受處罰的應該是韓莊村村委會，而不是承包人；三是《處罰決定書》所列舉的主要證據不足。當事人根據《河南省〈河道管理條例〉實施辦法》第二十條之規定“河道的管理范圍須由水務部門按規定提出意見，并報經人民政府批準后對管理范圍立標定界，實施管理”，認為湯陰縣水利局未按法律規定的程序劃定河道管理范圍，也未立標定界，無理由認定房屋位于河道管理范圍之內。另外《處罰決定書》依據的《湯河干流治理工程可行性研究報告》屬于“初步成果”，未經人民政府批準，以此認定所建房屬于河道管理范圍以內沒有法律依據，故要求法院撤銷湯陰縣水利局做出的《行政處罰決定》。

1.2 案情焦點探討

這起案件雖然還沒有做出判決，但經過前一階段的調查處理和庭審辯論，從中得到一些啟發，與大家共同探討。

該案有四個爭議的焦點：一是當事人認為被行政處罰的主體責任人錯誤，不應當是劉某。調查筆錄中對劉某的建房情況做了較詳細的詢問和筆錄，當事人劉某均以房屋主人的身份接受詢問、簽收有關法律文書、遞交申請，以證明自己建房的合法性，從未提及房屋主人是其父親劉某某。劉某本人及鄉政府有關人員也表明，其建房沒有任何手續，沒有絲毫證據能證明房屋的主人就是其父劉某某。故此，應當認定劉某即為房屋主人，是被行政處罰的主體責任人。二是當事人認為應該處罰村委會，而不是承包人。調查人員認為，村委會無權發包河道管理范圍以內的灘地，所簽訂的土地承包合同不具有法律效力，屬無效合同。受處罰的應該是違法當事人，而不是村委會。三是《處罰決定書》依據的《湯河干流治理工程可行性研究報告》屬于“初步成果”，未經人民政府批準，以此認定所建房屋位于河道管理范圍內沒有依據。執法依據的《湯河干流治理工程可行性研究報告》編制單位為河南省豫北水利勘測設計院，屬于國家甲級資質設計單位，其設計的成果即為設計認定，并不是說初步成果就是草稿，不能作為科學依據使用。四是當事人認為沒有立標定界的河道，水利局就無權管理。湯陰縣河道管理范圍尚未立標定界有多種原因，沒有立標定界并不等于說涉及河道管理范圍內的水事違法案件就不能依法處理。只要違法事實清楚、證據確鑿，一切水事違法行為都應受到法律的制裁。

2 案例經驗教訓

2.1 河道立標定界工作是一項基礎工作，應該盡早落實

湯陰縣韓莊鄉韓莊村劉某，之所以不服湯陰縣水利局的《行政處罰決定書》，其中一個重要原因就是因為湯河干河管理沒有立標定界。河道管理不及時立標定界，會使得河流沿岸的群眾誤以為土地歸屬于當地行政村所有，所違法占據的土地只要經過所在村委會的同意即可使用。這一點所在村的大多村干部也這么認為，因為沒有明確的標志和界限。

關于河道管理需要立標定界，也是有相關的規定。河南省1992年8月15日發布的《河南省〈河道管理條例〉實施辦法》中明確規定了河道的管理范圍須立標定界，實施管理。

河道管理立標定界，第一可以起到警示作用，使得違法者清楚自己的行為與后果。第二，可以使河道沿岸的相關政府和機構配合水利單位執法。第三，為處罰違法者提供更直接有力的依據。

2.2 河道巡查制度不能一紙空文，應該常抓不懈堅持下去

河道巡查制度，是河道管理的一個重要管理方法，是一項基礎管理工作。在地方，水利主管單位限于人力、物力等各方面原因，部分河段的巡查工作僅僅停留在制度層面上，而未能夠完全落到實處。

河道巡查可以使水利主管單位及時發現問題、及時處理問題，可以為違法者減少改正的損失，同時也可以使水利行政執法工作減少阻力。本案例的劉某在2010年即開始施工違法建筑，而湯陰縣水利局直至2014年3月才因舉報獲知劉某的違法信息。四年內，劉某從未接到任何部門的警示和勸阻，自認為是合法行為，故此加大對違法建筑的投入力度，最終違法建筑的投資超過了30萬，如果拆除將給劉某造成巨大的經濟損失。因此，劉某在拆除違法建筑問題上抵觸情緒十分強烈，動用一切方法手段抗拒水利行政執法。如果，湯陰水利局通過巡查制度及時獲悉了劉某的違法行為，可以在其施工初期發出行政處罰決定書，這樣不僅可以給當事人減少損失，同時也可以減輕水利行政執法的阻力。

通過湯陰縣韓莊鄉劉某的這一案例，基層的水利行政執法工作人員應該意識到河道巡查制度是河道管理的基礎工作，應該常抓不懈落到實處，不能停留在一紙空文上。

2.3 水利行政執法的普法宣傳工作，應該常抓不懈落實到實處

我國自1988年頒布實施《中華人民共和國水法》至今已經有27個年頭了，有關于水的相關法律法規也已經制度化和系統化。然而，老百姓對于水的相關法律意識卻是十分淡薄，甚至是無知。對于水相關法律的不了解，不僅僅是生活在河道沿岸的農民，即便是大學畢業生也有相當多的人根本不了解水方面的法律法規。

本案例中當事人劉某及所在村的百姓大多都認為，在河道中蓋房子不過就是危險了一些，只要把房子地基墊高一點就行了，有關部門來檢查只不過是罰點兒款的問題，沒有多大的事，根本夠不上違法。因為群眾對于水相關法律知識的無知，導致水利行政執法困難，同時大大提高了水利行政執法的成本。如果廣大人民群眾有水利相關法律法規的意識，很多工作在溝通中就可以得到解決，無需上訴至法院，也無需強制執行，更不會導致與群眾關系的對立。

本案例讓筆者深刻感受到，普及宣傳與水利相關的法律法規，至關重要。水利普法工作的落實，可以大大降低水利行政執法的難度，也可以大大降低執法成本。水利普法宣傳工作應該得到重視，應該成為水利管理的一項常規基礎工作，常抓不懈落到實處。

3 河道管理工作的建議

3.1 盡早立標定界

轄區內所有河道均應盡早設立標識，確定界樁。河道管理立標定界工作具體步驟：第一，勘察測定河道管理的具體范圍；第二，繪制河道管理詳細圖；第三，向相關單位報請備案；第四，制作安裝統一界樁、警示牌、警示碑；第五，向沿岸群眾宣傳河道管理范圍。

立標定界應該注意的具體問題：①河道管理范圍的確定，應該明確精確，不能含糊其辭，模棱兩可。②警示牌、警示碑的內容應該精準易讀。③立標定界以后的宣傳工作往往會被忽略，實際上這一工作至關重要。如果宣傳工作不到位，前邊幾個步驟的工作效果也將大打折扣。

3.2 定期檢查標識

河道管理立標定界，只是河道管理的最基礎工作，對標識的定期檢查維修也同樣不可或缺，至關重要。標識一旦設立往往要使用上幾十年，風吹日曬、人為損壞等各種原因，致使標識無法使用甚至消失。河道主管單位必須定期檢查標識，并及時修補損壞的標識。如不及時修補損壞的標識，就會形成“破窗效應”，就會使河道沿岸群眾在意識認為“標識已經過期失效了”。因此，檢查和修補標識比設立標識更重要。應該定期檢查標識，形成一種管理制度和年度工作任務。

3.3 落實河道巡查報告制度

在河道管理工作中，河道巡查制度早已有之，但是問題的關鍵是很多地方并未落到實處，有的河道長時間未進行巡查。筆者認為河道巡查應該落實到人，形成一種報告制度。具體的建議：河道巡查月度報告（人力不足可以雙月或三月一報告）；河道巡查報告個人負責制；巡查結果十年期保留；巡查責任倒追。例如，本案例中2014年3月得到劉某違法建筑的舉報，而違法建筑施工起于2010年，2010年至2014年3月期間提交的河道巡查報告中，如未上報該違法事件，報告人均負有失察責任。

3.4 加強水法宣傳工作

實際上，水利相關的法律宣傳工作從未間斷過，從未被輕視過。但是收效甚微。究其原因是眉毛胡子一把抓，沒有針對性。水利相關法律的宣傳應該將重點放在“宣傳的對象上，宣傳的內容上，宣傳的方式上”，有的放矢的宣傳。

通過有的放矢地宣傳，以期達到發動群眾、發動干部的目的，使更多的群眾積極主動地參與到河道的保護工作中來。