高等教育治理體系和治理能力現代化建設管窺：教育“專項治理”如何科學定位？

王全林

（皖西學院本科教學評估中心，安徽 六安237012）

一、問題的緣起

黨的十八大作出了全面深化改革的戰略部署，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。就其內涵而言，“國家治理體系”是“黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”；“國家治理能力”是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力”［1］。

推進國家治理體系和治理能力現代化建設既是國家改革的總目標，也是包括高等教育在內的社會各領域改革的總要求。為此高等教育改革在頂層設計上必須自覺圍繞與服務于這一總目標與總要求，不斷完善高等教育治理體系，打造高水平的高等教育治理能力。

從高教管理走向高教治理，是高教領域的一場深刻而系統的教育變革。高教治理作為高教管理的一種高級形態，關鍵是通過綜合改革，在高教系統內部形成一個制度化的治理架構：第一是制度安排完整而科學；第二是高教組織體系協調有效，保障制度與運行機制運轉自如；第三是高教治理能力明顯提升，能夠有效解決高等教育發展中出現的現實矛盾和問題。

在高教治理的組織架構上將實現由傳統的一元單向管理向多元交互共治的結構性變化。具體將按照事權匹配、權責一致原則，分別明確政府、高校和社會組織在高等教育治理體系中各自的地位和作用，形成三方主體協同聯動“共治”高等教育的新格局，在制度安排上最核心的制度就是實行管辦評分離，即政府管高教、學校辦高教、社會評高教，從而形成政府、高校、社會3方主體相對分離、相互制約、協同互動的高教治理體制和機制。

當前，推進高等教育治理體系和治理能力現代化建設的關鍵是全面深化高等教育領域綜合改革，推進高等教育事業科學發展。在此新形勢下，像教育領域“專項治理”這樣的原有教育管理手段將置身何處？何去何從？如何重新進行科學定位？

對于“專項治理”，臧雷振等研究指出，作為一個極具中國特色的公共政策實踐工具與內生性制度，盡管它有助于充分發揮矩陣式國家治理結構的優點，但是對其研究本身依然缺乏“深刻的學術分析和理論歸納”，而且由于文獻和信息的限制，甚至其概念的首次使用都“難以考證”［2］；為此，有論者以公安系統為例對其進行總結歸納，認為它本是一種運動式執法模式，是公安行政執法部門針對社會上所出現的某種違法現象而采取的一種“從嚴、從重、從快”治理的執法方式［3］；對于教育領域的專項治理，有論者從糾風反腐視角切入，認為教育專項治理是“針對教育領域存在的突出問題專門開展的綜合治理活動”，于1990年拉開序幕［4］。

那么，面對推進教育治理體系和治理能力現代化建設的新形勢、新任務、新要求，教育領域的“專項治理”工作如何既能講政治，講原則，講紀律，堅守責任擔當，強化監督執紀，“不缺位”；又能講科學，講方法，轉職能、轉方式、轉作風，確保“不越位”“不錯位”，打好教育治理體系和治理能力現代化建設的“硬仗”，的確值得深思。在此，筆者擬對教育“專項治理”工作在高等教育治理體系和治理能力現代化建設新時期如何科學定位問題做些思考。

二、在高等教育治理體系和治理能力現代化建設時代，教育“專項治理”將如何科學定位？

（一）專項治理本身也是高等教育治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分，本身就屬于建設目標與治理對象的統一體

建設有中國特色的現代高等教育治理體系，全面加強高等教育治理能力現代化建設，離不開高等教育領域的綜合改革推進。在改革進程中，全面加強反腐倡廉建設，強化黨委主體責任和紀委監督責任，構建具有高教系統特色的懲治和預防腐敗體系，這既是完善現代高等教育治理體系建設的重要組成部分，同時也是深化高等教育領域綜合改革的內在要求與必然選擇。

高等教育事業發展本身事關國家和社會的共同利益，直接涉及千家萬戶的具體利益，觸及社會各方的神經末梢與利益格局，教育領域綜合改革是教育領域的一場深刻的社會變革，無論是招生考試制度改革、推進基本公共服務均等化還是政府轉變職能與引入第三方評價機制，都“牽一發而動全身”，新一輪高教改革必將觸及社會各方利益格局，高教改革進入深水區后，涉及矛盾多，操作難度大，面臨的風險高、壓力大，改革的科學推進與平穩運行，必須靠反腐倡廉建設的配套改革來統籌推進，保駕護航。

因此，在深化高等教育領域綜合改革的頂層設計中，簡政放權絕非高教改革的最終目的，放權給地方、放權給高校的同時必須統籌考慮廉政制度體系建設，把預防與懲治腐敗的要求嵌入到各項改革舉措之中，即“把權力關進制度的籠子”，以防止由于改革措施不配套、改革舉措不銜接，引發體制機制上的制度漏洞。為此，在改革推進過程中，要同步加大規范約束與執行監督力度，防止改革走過場，變味走樣。以各省地方政府近年來推出的高職院校自主招生改革試點、對口升學考試、普高專升本考試等一系列高校自主招生改革為例，在權力下移的同時，廉政風險防控工作也應同步跟進，將其直接納入到省廳及各高校招生改革的制度設計范疇，以從源頭上形成治理態勢。

更進一步，在改革進程中把“把權力關進制度的籠子”也包括把專項治理工作的行政權力本身也關進治理制度的“籠子”里，即教育紀檢監察部門與相關職能部門對照當前教育治理體系建設的新形勢、新要求、新任務，應按照十八屆四中全會做出的依法行政、建設法治政府精神，堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”，重新分析梳理過去已經推出的各類專項治理工作本身的科學性、適切性、合法性，按照合法依規的要求，堅決糾正行政管理與專項治理領域的“不作為、亂作為”，以使“專項治理”工作本身服務并服從于高等教育治理體系與治理能力現代化建設的時代發展新要求。

（二）治理體系和治理能力現代化建設倒逼高教領域“專項治理”本身的改革，專項治理本身必須與時俱進，順應治理時代發展新需要

“多中心治理”“參與式治理”“合作治理”等治理理念是全球與當代中國公共治理變革的主導性指導思想，而我們傳統的教育領域反腐倡廉機制及其專項治理工作主要是以黨和政府的紀檢監察系統及其相關職能部門為中心，在當下，紀檢監察部門、教育行政部門、各高校與社會各界如何形成黨委和政府主導、各利益相關方合作治理、參與治理的新模式，還有待通過專項治理體制機制改革創新來實現懲治和預防腐敗體系的新突破。

從新中國反腐敗工作的主要模式看，大體經歷了自建國初期至70年代的“運動反腐”模式→改革開放初期至建立社會主義市場經濟之前時期的“權力反腐”模式→黨的十四大之后“制度反腐”模式的嬗變［5-6］。近年來，隨著中共中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的頒布以及2008～2012、2013～2017兩個建立健全懲治和預防腐敗體系工作規劃的落實，“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的“綜合反腐”模式正在建構與完善之中。對于高等教育領域而言，“綜合反腐”同樣也是教育治理體系和治理能力現代化建設的內在組成部分，而作為反腐倡廉體系建設重要組成部分的高教領域“專項治理”本身也必須順應治理時代發展新需要，將各利益相關方合作共治、參與治理機制嵌入進專項治理的制度設計中。

以違規使用科研經費和學術不端行為的專項治理工作為例，面對已經被“污染”和惡化了的大學學術生態環境，尤其是面對“學術評價數量化、學術行政化、學術市場化”3大學術生態問題的疊加［7］，雖然教育部近年來出臺了一系列規范高?？蒲行袨?、加強科研經費和科研項目管理的有關文件，如《關于加強學術道德建設的若干意見》（2002）、《教育部關于樹立社會主義榮辱觀進一步加強學術道德建設的意見》（2006）、《教育部關于嚴肅處理高等學校學術不端行為的通知》（2009）、《教育部關于切實加強和改進高等學校學風建設的實施意見》（2011）、《教育部關于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟罚?012）、《教育部關于深化高等學校科技評價改革的意見》（2013）等，雖然紀檢監察系統與審計系統工作人員的業務能力非常強，但是在具體面對各級各類縱向與橫向科研項目運行與各行各業學術系統運作時，由于科研工作與學術工作所涉及的學科與行業的專業性很強，“隔行如隔山”，單靠一兩家或幾家牽頭治理部門顯然都難以完全達成實效，此時，如何發揮各類縱向、橫向科研基金出資單位與有關行業學會協會以及學術同行的專業力量來推進“共治”，發揮學術共同體的作用，就顯得至關重要。如有論者就開出了“構建高效清廉的學術同行評議制度、強化學術腐敗的倫理矯治”等高校學術腐敗的治理路徑［8］，還有論者專門就教育研究學術共同體的同行評議問題進行了專題探討［9］。這些對策建議對于進一步深化違規使用科研經費和學術不端行為的專項治理工作提供了理論借鑒。

（三）高等教育治理體系和治理能力現代化建設中正在發生的高教難點、熱點問題的破解，需要借助專項治理手段來實現重點突破，以推進綜合治理

落實十八屆三中全會精神，深化高等教育領域綜合改革，加快推進高等教育治理體系和治理能力現代化建設，關鍵是在整體設計、統籌兼顧基礎上，不斷深化改革，突出重點，破解難點，關注熱點，狠抓落實，努力把中央的部署變成方案、把方案變成執行現實。高教領域難點、熱點問題的破解與突破，在制度設計上必須標本兼治，懲防并舉，在黨和政府、人民群眾關注的重點領域，及時組織開展專項治理工作，重拳遏制不良勢頭，確保典章制度與改革措施規范執行與平穩運行，以實現綜合治理的重點突破。

從公立高校系統近年來查處的腐敗行為看，當前高教系統發生的腐敗問題主要集中在以下3大領域：第一是經濟類腐敗，這與社會上各級政府與事業單位的腐敗現象大體雷同，突出表現在與高校人權、財權、事權處置直接關聯的經濟活動中引發，如基建工程、設備與物資采購、財務管理、后勤服務等活動領域。第二，高教行業類腐敗，即腐敗行為帶有突出的高等教育行業特征，主要集中出現在高校招生、考試、收費等領域，如央視2014年曝光的黑龍江自考舞弊事件。第三，高?？蒲胁欢伺c學術腐敗類，多在高校學術運作和科研管理活動中引發相應不端行為與腐敗行為。目前高教領域的專項治理工作也主要是針對上述相關領域的集中、突發、頻發問題而設。

以考試招生改革為例，考試招生領域深化改革將日益成為一種新常態：國務院已經出臺《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式綜合改革和專項改革是其大方向；隨后，為有序推進此項工作，教育部又牽頭出臺了《教育部關于普通高中學業水平考試的實施意見》、《教育部關于加強和改進普通高中學生綜合素質評價的意見》、《教育部關于進一步完善和規范高校自主招生試點工作的意見》、《教育部、國家民委、公安部、國家體育總局、中國科學技術協會關于進一步減少和規范高考加分項目和分值的意見》等一系列配套文件，隨著國務院、教育部新政與各省級政府的招生考試改革政策的紛紛出臺，由于其事關千家萬戶的切身利益，社會各界對此無不高度關注。在此改革新常態下，如何確保中考、高考、研究生招考、成人高考、自考等工作的公平、公正與公開，糾正違規招生考試問題的專項治理工作恰是推進落實“陽光招生”、規范招生秩序的保障利器；再如糾正高等教育亂收費、高校教師違規收受禮品禮金、高等教育惠民政策（如大學生資助）落實中的縮水走樣等高等教育行風突出問題的專項治理工作也是如此。唯有通過一系列高等教育領域專項治理工作的推進，在上述人民群眾關注的高等教育重點領域率先實現突破，為其規范運行保駕護航，才能不斷探索高教領域改革難點、熱點問題的破解之道，逐步形成高等教育綜合治理態勢。

（四）高等教育治理體系和治理能力現代化建設進程中由體制機制改革創新可能引發的新情況、新問題，亟需專項治理同步跟進來防懲并舉，未雨綢繆

深化高等教育領域綜合改革，加快推進高等教育治理體系和治理能力現代化建設，是一場深刻的教育變革與社會變革，理順政校關系、推進高校自主辦學與管理、落實社會參與治理絕不僅僅是單純的政府簡政放權。此中一旦離開了高教治理的制度化、規范化、程序化推進，勢將重蹈過去教育改革運行中出現的“一放就亂，一亂就收，一收就死”的改革怪圈與覆轍。故改革中如何把權力關進制度的籠子、把籠子的鑰匙交到制度與人民群眾的手中理應納入高等教育制度體系建設。

當前，深入推進“管辦評分離運行”、擴大高等教育省級統籌、不斷完善高校內部治理結構，是高等教育治理體系建設的重頭戲，為確保該體系的規范運行，在改革推進進程中，必須未雨綢繆，同步跟進相關專項治理工作，加大督查與監管力度，確保防懲并舉。

以“管辦評分離運行”為例，引入社會第三方評估機制是社會參與高等教育治理的大勢所趨，在目前已經開展的本科教學評估、高職人才培養工作評估、學位授權點合格評估、專業評估認證、中外合作辦學評估等高教評估領域，“第三方”評估機構運行的獨立性、專業性、權威性、中介性面臨諸多考驗，在充分保障“第三方”評估獨立運行的前提下，為確保其運行規范有序，對第三方本身的評估、監督與管理跟進也是治理體系建設的重要組成部分。

再以“高等教育省級統籌”為例，它在積極承接中央政府高教管理權力下移的同時，省級政府的管治模式改革與發展理念創新能否同步跟進，就非?？简灨鞯胤經Q策部門的改革勇氣與政治智慧。如以地方院校構成為主的安徽，將建構具有“安徽特色的應用性高等教育體系”寫入安徽省委、省政府出臺的高教強省建設目標，堪稱全國率先［10］，對此，教育部高教司張大良司長認為這種“具有區域特色的現代應用性高等教育體系”，其經驗與成果“在我國中西部地區高等教育領域具有重要的推廣價值”［11］；江蘇省在省域高等教育治理能力建設方面，提出要在發展模式、體系建構、條件保障、改革試點4大領域強化“中層擔綱”，并積極培育區域性中介組織以提升社會監督評價水平［12］；浙江省2014年出臺《關于深化高校教師專業技術職務評聘制度改革的意見》，其目的就是以自主評聘方式，全面放開各級各類高校教師專業技術職務評聘工作，推進落實高校專業技術評聘自主權，此中，如何保證政府放權而不放任，浙江省教育廳的做法是“管好規劃、管好數量控制與加強監督復核”3件事［13］。

中央與省級政府權力下移最終的落點是讓高校辦學自主權實至名歸。但在高校自我治理能力建設進程中，一旦以大學章程為中心的現代大學制度體系建設與運行不規范，隨著人、才、物權力的逐層下移，極易引發新的庸政、亂政乃至腐敗行為的滋生，如個人主義、本位主義、一言堂、好人主義、單位與部門保護主義等，如院系班子“組閣制”改革與現有干部使用管理規程如何對接，又如高校去行政化后管理干部聘任使用中的違規違紀用人問題，再如如何既體現基層改革創新精神、又確保改革運行合法依規執行與運行諸問題，在制度設計、試點啟動、全面推進諸環節，紀檢監察部門的工作都應“前移”，全程參與制度設計與運行檢查，在發現共性問題與可能引發的隱患苗頭時，及時組織專項教育、檢查與治理工作，以確保改革的有序推進。以地方高校大學章程制定為例，雖然有《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）等直接的上位法規保障，但是根據《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》（教政法廳［2014］2號）“在2015年12月31日前完成所有高校章程的核準工作”精神，如再考慮部分省級教育行政部門將2015年底時間節點提前諸因素，部分地方高校在章程制定過程因倉促上馬難免會出現“急就章”，至于后續落實中的“有章不循”狀況更有可能蔓延滋生。大學章程的生命力關鍵在于執行，章程核準后必然涉及高校相關規章制度的“立改廢釋”工作的并舉與落實，這就涉及大學章程在“十三五”以后的后續執行中的監督與問責機制。故在“十三五”期間，為配合高等教育治理體系和治理能力現代化建設與各校深化綜合改革推進節奏，由國家與省級教育行政部門（或教育督導部門）牽頭，對照核準后的各校章程，組織大學章程貫徹落實與執行情況專項檢查就確有必要。

［1］江必新．推進國家治理體系和治理能力現代化［N］．光明日報，2013-11-15（1）．

［2］臧雷振，徐湘林．理解“專項治理”：中國特色公共政策實踐工具［J］．清華大學學報：哲學社會科學版，2014（6）：161-170．

［3］解永照，王彬．公共治理視野下的公安行政專項治理解析［J］．中國人民公安大學學報：社會科學版，2011（1）：69-74．

［4］涂紅松．試論教育領域專項治理工作在教育治理體系和治理能力現代化建設中的地位和作用［J］．皖西學院學報，2014（6）：10-13．

［5］宋廣奇．當代中國反腐模式轉換研究［D］．上海：華東師范大學（博士學位論文），2011．

［6］陳兆倉．治理理論視角下的我國反腐敗模式轉型研究［D］．鄭州：鄭州大學（碩士學位論文），2010．

［7］王全林，程東峰．大學教師學術生態問題與重構［J］．教師教育研究，2013（2）：12-17．

［8］李小軍．論學術共同體視域下的高校學術腐敗治理路徑［J］．研究生教育研究，2013（3）：31-36．

［9］蔣凱．教育學術共同體建設中的同行評議制度［J］．北京大學學報：哲學社會科學版，2012（2）：150-157．

［10］李和平，儲常連，方明．轉型提升，科學構建地方應用性高等教育體系［J］．中國高等教育，2012（1）：12-14．

［11］張大良．改革創新，努力構建具有區域特色的現代應用性高等教育體系［J］．中國高教研究，2014（12）：5-7，13．

［12］丁曉昌．提升省域高等教育治理能力的路徑選擇［J］．中國高教研究，2014（12）：8-13．

［13］趙振宇．浙江深化高校教師職務評聘制度改革：“把職稱

評審權還給高校”［N］．中國組織人事報，2014-12-05（1）．