農民工法律援助工作的困境解析與出路探討

易啟宏，李 欣

(重慶市江津區司法局，重慶 402260)

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以全面深化改革推動各項工作，不斷深化法治建設。今年4月21日，習近平總書記聽取了司法部部長吳愛英同志的工作匯報，從全局和戰略的高度作出了重要指示，強調要在不斷擴大法律援助范圍的基礎上，緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，注重提高法律援助的質量，努力做好公共法律服務體系建設。剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會確立了依法治國的主題，明確提出，要建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系。由此可見，中央對法律服務體系建設和法律援助工作的高度重視，對民生問題的高度關注。近年來，法律援助制度在維護困難弱勢群體合法權益，實現社會公平，促進司法公正方面發揮了積極作用。但是，由于我國的法律援助起步較晚，在制度設計上還存在諸多缺陷等原因，所以法律援助尚存在一些較突出的問題，尤其是我國目前的農民工法律援助工作，因法律援助制度乏力，法治實施體系和機制不健全，農民工群體法治觀念淡薄等諸多原因，致使其面臨諸多困境，亟需予以完善，以進一步維護社會大局穩定，促進社會公平正義，保障人民安居樂業。

一、農民工法律援助工作面臨的困境

(一)國家法律援助工作現狀

“法律援助”一詞為舶來品，在國外又稱法律救助、法律扶助，法律救援等，是指國家對因經濟困難而無力支付法律服務費用的公民而給予減免費用、提供幫助，從而保障其享有平等的法律援助權利的制度，它既包括“在整個法律程序的各個環節為受援對象提供法律幫助，也包括對訴訟費用的減免等，受援對象涵蓋全社會需要法律幫助的一切公民，援助范圍涉及法律事務的各個領域”［1］，具有政府行為和無償性的特點。我國于1996年在《刑事訴訟法》第34條首次確立了法律援助制度，現代意義法律援助制度建立的標志是2003年國務院頒布的《法律援助條例》?！斗稍鷹l例》頒行10余年來，全國法律援助機構工作人員總數達1.4萬余人，共辦理法律援助案件513萬件，提供法律咨詢3 900萬人次［2］。這種被喻為“駛向貧弱者的諾亞方舟”的法律援助制度為實現社會公平、促進司法公正發揮了積極作用［3］。近年來，各級黨委、政府將法律援助工作擺到重要位置，并逐漸向農民工、殘疾人、下崗失業人員等弱勢群體傾斜，當前人口總量達2.69億的農民工群體更成為了法律援助工作的重中之重。

(二)農民工法律援助需求不斷增長

農民工這一產生于我國20世紀80年代的特殊社會群體，是指主要從事非農產業、以工資收入為主要經濟來源的城鎮新興產業工人。他們不直接占有生產資料，主要依靠外出打工維持生活，但其所有社會關系又都在農村，成為游離在城市與農村之間的邊緣人。由于歷史原因和社會原因，農民工在打工期間，常常遭遇工資被拖欠、工傷工亡、勞動保護被忽視以及未依法簽訂有效的勞動用工合同等諸多問題。加之，農民工群體社會地位普遍低下，法制意識普遍淡薄，其合法權益遭受侵害時，往往維權無門，導致農民工群體從產生以來一直是我國的一個弱勢社會群體，而“貧弱群體如果沒有法律援助，將陷于絕對貧困，這作為一種制度資源意義上的貧困，會扭曲社會的道德原則，敗壞世道人心”［4］。農民工申請法律援助的案件包括:農民工請求用人單位支付勞動報酬;請求用人單位支付醫療費、傷殘補助費、傷殘津貼等工傷待遇，以及其他維護合法權益的法律事項。2013年，全國各地司法行政機關圍繞促進解決涉及農民工切身利益的社會熱點問題，積極組織辦理農民工工資拖欠、工傷賠償、勞動保護、勞動爭議等方面的法律援助案件，共辦理農民工工傷保險待遇案件2.6萬件、支付勞動報酬案件25萬余件、工傷案件3萬余件，惠及農民工43萬余人，切實維護了農民工的合法權益［5］。

國家統計局《2013年我國農民工調查監測報告》顯示，2013年全國農民工總量達到2.69億，約占全國總人口的19.8%。其中，外出農民工1.66億。隨著改革開放的進一步深入，以及新型城鎮化建設的大規模推進，還會有更多的富余勞動力從農村向非農產業和城鎮轉移，農民工群體人數還會持續增多;部分用工單位侵權現象較為普遍而有關部門打擊處理滯后，導致侵害農民工權益的案件在一段時間內還將呈上升趨勢;加之隨著農民工在城市居住時間的增長和法制觀念、維權意識的不斷增強，外出務工人員對法律援助的需求將不斷增加，涉及農民工的法律援助案件也將隨之不斷增長。

(三)農民工法律援助資源缺乏

為滿足農民工群體的法律援助需求，近年來，各級政府及司法行政部門高度重視法律援助工作，通過制定文件、提供服務等多種形式將法律援助向農民工群體傾斜。2004年9月，國家司法部、財政部等九部門聯合出臺了《關于貫徹落實＜法律援助條例＞切實解決困難群眾打官司難問題的意見》，從政策上解決了辦理法律援助案件中部門協調配合問題。2004年11月司法部和建設部聯合下發了《關于為解決建設領域拖欠工程款和農民工工資問題提供法律服務和法律援助的通知》，為解決農民工工資拖欠問題提供了法律依據。2005年9月，司法部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合出臺了刑事、民事法律援助規定，建立了法律援助機構與公、檢、法部門在法律援助工作中的銜接配合機制［6］。然而，隨著經濟社會發展和各種利益格局的調整，基層社會矛盾不斷加劇，農民工維權問題日益突出。而部分地區法律援助機構設置不健全，偏遠山區覆蓋面極其有限;公益援助律師人員稀少，業務水平不高;社會律師和基層法律工作者因辦理此類案件難度大、時間長、經費缺乏而又不愿意主動辦理，使本就很有限的人力資源更加匱乏;加之法律援助涉及的法律法規不完善、不配套，且法律位階較低，造成農民工法律援助資源缺乏，給法律援助工作的有效開展帶來了困難，形成了事實上的法律援助供需矛盾較突出。

二、農民工法律援助工作面臨困境的原因

(一)農民工法律援助制度保障乏力

國家與公民之間存在著提供和享有法律援助義務的法律關系，國家負有為社會貧弱群體提供法律援助的義務(責任)，社會貧弱群體享有國家提供法律援助的權利［7］。國務院《法律援助條例》第3條指出:“法律援助是政府責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展?！倍捎谖覈r民工數量龐大，人均占有的法律援助經費少之又少，加之全國法律援助工作發展不平衡，目前仍有部分地區沒有將法律援助經費納入當地政府財政預算，即使納入財政預算，農民工法律援助經費仍有很大缺口。據統計結果顯示，2011年全國法律援助經費為12.77億元，人均僅0.98元(按13億人計算)遠低于“英國人均法律援助費用21英鎊、美國人均5美元、加拿大5加元、德國4.5美元、南非1美元、日本3美元、韓國0.75美元”［8］。另外，已成立的法律援助機構人員不健全，缺少專職的法律工作者，無法滿足包括農民工在內的弱勢群體的法律援助需求。

(二)法律援助的法律位階較低

目前我國對法律援助的專門性法律文件為2003年國務院頒布的《法律援助條例》，只是一部國務院出臺的行政法規，作為法律的下位法，效力層級有限，承載不了法律的職能。而對農民工權益的相關規定大多體現在農村勞動力輸入或輸出較多的各個地方性法規或地方政府規章中，難以形成全國性的法律文件。這難免會導致諸多地方政府為保障自身經濟利益而出臺相關政策，制定當地的法律援助的最低標準，使得很大一部分真正生活困難的農民工因不符合當地的法律援助最低標準而得不到真正的援助。

(三)申請法律援助成本較高

法律援助專門機構在機構設置和部門協作配合機制上尚未健全，常常會導致農民工為了一個小案件來回奔走于好幾個部門、辦事機構之間，增加了他們的維權成本;同時，農民工大多來自外地，流動性較大，且大多農民工在用工單位沒有最低生活保障證明，而申請法律援助要么提供住所地政府開具的經濟困難證明，這對于外來戶的農民工來說確有難度，要么提供戶籍所在地政府開具的經濟困難證明，而為開具證明回原籍的車旅費對農民工來說又是一筆不小的開支。申請法律援助的結果尚未可知，車旅費、鑒定費、仲裁費等各種花銷已是事實，衡量再三，部分農民工會主動放棄法律援助這條路。

(四)用人單位侵權現象不同程度的存在

當今社會，農民工的經濟水平、文化程度、社會地位等普遍較低，在公共政策決策領域沒有話語權，就業時受歧視，用人單位侵權現象普遍存在。勞動合同簽訂率低，不少用工單位為規避稅收、職工社會保險和因病、工傷、死亡帶來的風險，在用工時沒有與職工簽訂勞動合同，或者故意簽訂對農民工不利的有瑕疵的勞動合同。用工后無視《勞動法》中勞動時間、勞動強度、工作環境、薪酬待遇等相關規定，通過內部章程剝奪農民工的法定節假日且不支付雙倍或三倍工資;隨意延長工作時間，每天工作時間長達10余個小時，長時間、超負荷勞動極大損害了農民工的身心健康;忽視勞動安全保護，沒有配備安全防范措施導致農民工罹患職業病的風險增加、勞動安全事故頻發。這些問題的存在，以及有關部門預防和打擊處理這類違法侵權行為滯后，是農民工法律援助案件逐年上升的重要原因。

(五)農民工自身素質能力欠缺

有限的法律知識、落后的法制觀念，對于《民法》《民事訴訟法》《勞動合同法》《工傷保險條例》等知之甚少，在權利受到侵害時，又擔心對方強勢、法制不公，擔心高額的訴訟費用和判決結果得不到執行，直接影響了農民工通過法律途徑解決現實訴求和尋求法律援助的客觀效果。另外，多數農民工對用工合同不夠重視，導致需要法律援助時無法提供證明材料，使我國法律援助現有的資源沒有得到有效利用。再有，一些農民工片面認為打工地的司法部門和法律援助機構存在地方保護主義，在權利被侵害后往往回到自己老家請求維權，這不僅增加了維權成本，還有可能錯過仲裁訴訟時效。以上這些因素導致覆蓋面本就有限的法律援助難以惠及到整個農民工群體。

三、深化農民工法律援助工作的出路

(一)完善相關立法政策

1.提高立法層階。黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。當前我國在農民工法律援助方面的最高層級法規文件是國務院出臺的《法律援助條例》，這只是一部行政法規，效力層次有限，亟待制定一部更高效力的法律來保障法律援助發揮其應有的作用。因此，國家應盡快制定《法律援助法》，提高法律援助的立法層次和規范化水平，為農民工申請法律援助提供一個良好的法制環境。

2.擴大受理范圍。這里的“擴大”指的是有針對性的擴大，法律援助的重心在于“法律援助”而非“經濟援助”。因此提供法律援助時要視其對象區別對待，實行“普惠制”與“特惠制”相結合的法律援助制度:對經濟條件較好的農民工可以適當要求其承擔必要的法律援助費用，對真正貧困的農民工則要為之減免法律援助、法律服務、以及訴訟代理等方面的費用。

3.簡化訴訟程序。一是簡化農民工法律援助的資格審查條件，如在農民工處于緊急情況時可對其先提供法律援助，之后要求其補充提供相應的證明材料;二是簡化提供證據的程序，允許其在事實清楚、案情簡單的基礎上可以直接申請法律援助，降低法律援助的“門檻”，減輕農民工所負擔的救濟成本。

(二)拓寬法律援助資金來源渠道

1.政府加大財政投入力度。我國目前在這方面的法律依據是《法律援助條例》和《國務院關于解決農民工若干問題的意見》。其中《法律援助條例》第3條規定:“法律援助是政府責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展?！薄秶鴦赵宏P于解決農民工若干問題的意見》第29條規定:“政府要根據實際情況提供一定的法律援助資金，為農民工獲得法律援助提供必要的經費支持?！?/p>

2.拓展社會公益資金來源。法律援助資金不能只依賴政府，社會也要承擔一定的責任。因此，要通過大力宣傳法律援助制度，動員全社會的力量，廣泛募集社會資金支持法律援助。如2003年由司法部、中央文明辦、中央綜治辦、全國總工會、共青團中央、中央電視臺聯合開展的“為實現公平和正義——法律援助在中國”大型公益活動就取得了良好效果［9］。

3.部分惡性案件由用人單位承擔法律援助費用。雖然法律援助不具備懲罰性，但近幾年頻發的一些惡性案件如克扣、拖欠農民工工資、造成工傷不負責任等，讓本就生活拮據的農民工更是雪上加霜。因此，政府及有關部門應按照黨的十八屆四中全會提出的要求，進一步深化行政執法體制改革，健全行政執法和刑事司法銜接機制，依法懲處侵害農民工權益的各類違法行為，有必要探索由惡性案件的用人單位承擔一部分法律援助費用的工作機制，一方面減輕國家的財政負擔，另一方面也讓違法者受到一定的懲戒，從而有效遏制侵害農民工合法權益的現象發生，達到維護社會公平和正義的目的。

(三)完善多部門協同聯動工作機制

在司法行政機關設立的法律援助機構的基礎上，在鎮街增設法律援助工作中心，在農民工聚居地建立法律援助工作站或聯系點，并派駐具備從業資格的律師或法律工作者為農民工提供訴訟代理、法律援助服務和咨詢。如江蘇南京市法律援助中心在勞務市場設立“外來務工人員法律援助工作站”，向農民工提供勞動就業咨詢、指導其與用人單位建立合法勞動關系、幫助農民工審查用工合同文本，使維權工作更加貼近實際［10］。

申請法律援助涉及的部門很多，政府應當統一部署，依法全面履行政府職能，積極推行政府權力清單制度，確保在法治軌道上開展工作。同時，加強各部門之間的協調與配合，各盡其職，共同維護好農民工合法權益。司法行政機關的法律援助機構更應該積極、主動地與工商、民政、財政、衛生、交通、工會、婦聯、信訪、社會保障等部門溝通協調，做到信息互通，工作互動，更好地實現法律援助、司法救助和行政執法的銜接，最大程度上提高農民工法律援助的工作效率。

(四)加強法律援助隊伍建設

黨的十八屆四中全會提出，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。法律援助從業人員是法律援助工作的具體執行者，其數量和素質在很大程度上制約著法律援助的社會效果。因此，當下首先要保證每個區縣的法律援助機構都有與任務相匹配的正式在編工作人員和專職公益援助律師，并不斷加強和推進法律援助隊伍正規化、專業化、職業化建設。其次，加強法律服務隊伍建設，努力增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性，構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的法律援助律師隊伍。還要通過律師協會章程等做出律師無償辦理農民工法律援助的相關規定。再次，可以在社會招募有法律專業背景和基層工作經驗的法律工作者，通過組織定期或不定期培訓的形式提升其業務技能，有效發揮他們的專長。此外，還要對法律援助工作人員進行專業的心理咨詢培訓，將法律援助工作與心理咨詢工作有機相結合，對受援人給予權益和心理咨詢的雙重援助，在維護受援人合法權益的同時，解決其心理問題，真正實現案結事了，維護社會和諧。再次，擁有大批熱情洋溢的高素質大學生的高等政法院校無疑是一支法律援助潛在力量，有著較高的社會信譽，可嘗試讓政法院校大學生在導師指導下參與農民工法律援助工作，既可以在一定程度上緩解法律援助資源不足的困境，又可以使學生的理論知識在實踐中得以運用，實為共贏。

(五)建立省際間、城際間法律援助協作機制

在農民工輸入地與輸出地之間建立協作機制并加強相互協作與配合。2007年7月我國35個城市在重慶召開了全國城際間農民工法律援助協作研討會，并聯合簽署了《重慶協議》，約定對彼此之間外出務工人員進行法律援助聯動，這是全國首次開展如此大規模的以農民工為主題的法律援助行動［11］。2013年，重慶市江津區司法局分別與云南省昆明市司法局等13個農民工集中輸入地的法律援助機構就農民工跨省城際間法律援助簽訂了《法律援助工作協作協議》，使農民工在輸入地行政區域內因工傷待遇、勞動報酬爭議產生的法律援助申請，可直接通過雙方協議這一“綠色通道”而被快捷受理，降低了行政運行成本，實現了資源共享，維護了外出務工人員的合法權益，減輕了受援人的經濟負擔，開啟了城際間法律援助協作新局面。

(六)加強農民工法律知識宣傳教育

對農民工的法制宣傳教育要想取得事半功倍的成效就要講究策略，故而應加強與新聞媒體的溝通與協作，加大法律法規的宣傳報道力度，剖析典型案例，努力讓農民工群體在每一個法律援助案件中真實地感受到公平正義，營造農民工法律援助的良好氛圍。首先要善于綜合分析農民工這一群體的性格特點、政治面貌、興趣愛好、閑暇時間等等，通過廣播、報紙、電視、網絡等公共媒介，用簡單明了、通俗易懂的語言重點向他們宣傳那些與其切身利益相關聯的法律法規，以及告知他們如何維權、如何申請法律援助等等。正如法學教授賀衛方所言，如果我們把政治、自由、民主解釋成和他們密切相關，能給他們帶來發展機會的東西的話，那么我相信，農民工對法律是不會那么冷淡的。其次要重視宣傳對象，當下農民工法律援助知識的受眾不僅僅是農民工，而應是社會公眾。通過向人民大眾宣傳法律援助制度，社會各界才能主動將自己列為法律援助社會責任的承擔者，積極為法律援助基金會捐款捐物和從事其他公益活動，以緩解法律援助經費不足的狀況。對法律援助的宣傳也只有如此，才能真正吸引農民工自發的來學法，從而懂法、用法，才能真正實現法律由“輸血式扶貧”到“造血式扶貧”的轉變。

四、余論

法律援助是社會穩定的“減壓閥”，社會公平正義的“保障器”。習近平總書記系列重要講話中多次強調，要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助，為我們做好新形勢下的法律援助工作進一步指明了方向。農民工階層是中國近幾十年來城市化進程的主力軍。他們為“三農”問題的解決和城市化、工業化發展做出了巨大貢獻。“讀不懂農民，就讀不懂中國。”農民工權益要靠法律保障，法律權威也要靠包括農民工群體在內的廣大人民去維護。因此，農民工問題值得社會高度關注。提升農民工的維權意識，從而帶動整個農民工群體法治覺悟的提高，政府及有關部門依法保障農民工的合法權益，對維護社會正義與安定，推動我國建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，具有重大的理論和現實意義。

［1］裴小梅.論如何完善農民工的法律援助服務——兼論農民工法律援助的律師服務模式［J］.河南司法警官職業學院學報，2006(4):83.

［2］本刊評論員.讓更多人民群眾享受優質高效的法律援助［J］.中國司法，2013(10).

［3］劉洪德.農民法律援助機制建設中存在的問題及治理對策分析［J］.農村經濟，2007(5):115－118.

［4］徐卉.中國法律援助制度的建立與發展:從合作性危機到社會安全閥［J］.環球法律評論，2005(6):123.

［5］中國普法網.司法行政機關積極推動擴大法律援助覆蓋面量質齊升法援惠及四十三萬農民工［EB/OL］.［2014－02－08］.http://www.moj.gov.cn/index/content/2014 － 02/08/content_5257773.htm.

［6］張寒.經濟潮中農民工的法律援助問題［J］.經濟師，2010(3):108.

［7］國務院法制辦政法司.法律援助條例釋［M］.北京:中國法制出版社，2003:37.

［8］程鵬.法律援助公益活動啟動［EB/OL］.［2003－08－07］.http://old.chinacourt.org/html/article/200308/07/73359.shtml.

［9］王晶.和諧社會構建中的農民工法律援助問題研究［J］.農業經濟，2013(6):62.

［10］賈午光.高貞.農民工法律援助工作現狀、問題及對策建議［J］.中國司法，2006(11):87.

［11］馮哲.農民工法律援助制度困境:分析與解決［J］.農業經濟，2009(8):67.