鄉鎮領導干部法治思維培育研究——以渝東南地區為例

任大義，張 濤

（1.中共重慶市黔江區委黨校，重慶 409000;2.中共重慶市黔江區紀委，重慶 409000）

黨的十八大報告強調“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。鄉鎮作為我國行政體系中最基層的政權組織，始終處于政策執行最直接的位置，這種特殊性就要求鄉鎮領導干部必須更加重視運用法治思維和法治方式來解決實際問題。但長期以來，受歷史人文地理環境特別是政府規劃管理的缺失和失范等因素影響，我國部分鄉鎮領導干部在履職過程中“權大于法”“以言代法”等問題依舊突出。在建設社會主義法治國家的今天，從基層特別是偏遠地區鄉鎮的角度探索培育領導干部法治思維的路徑體系，對于促進新時期領導干部提升法治思維方式就具有重要的現實意義。

一、鄉鎮行政管理中法治思維的特征

思維方式是人們看待事物的角度、方式和方法，決定著人們的行為方式。法治思維是指各級領導干部在面對實際問題作決策的過程中，自覺運用法治理念、原則和邏輯來認識、分析和解決問題的思維方式，它在本質上有別于人治思維和權力思維。就鄉鎮而言，法治思維在其社會行政管理中具有以下特征。

（一）法治思維的認知主體是鄉鎮領導干部

現代法治要求嚴格控制政府的權力，即對政府而言，法定職責必須為，法無授權不可為，必須要將對權力的行使納入到法律規定的程序范圍內。從這個層面說，要實現依法治國首先應該是依法治權、依法治官。鄉鎮是我們黨執政的基礎層級，其黨政領導干部是現代基層社會治理的主體力量，他們的法治思維水平、運用法治方式解決問題的能力如何，直接決定著法治建設在中國的成敗。因此，要建設好社會主義法治國家就必須明確鄉鎮基層社會行政管理中領導干部在提升法治思維中的認知主體地位。

（二）法治思維體現的是規范權力保障權利的思維

中國特色社會主義追求社會的公平正義，法治通過對公權力運行的規范來保障公民合法權利的行使，以此來促進社會公平正義的實現。現代社會是利益多元化的社會，特別是當前我國所處的社會轉型期，基層工作矛盾、社會糾紛頻發，不少鄉鎮領導干部在行使權力解決問題時只注重提高管理效能而忽視對公民權利的保護。法治思維的實質就要求領導干部從權利和義務的角度去觀察、分析、處理問題，最大程度保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等不受侵犯，努力維護基層群眾的根本利益。

（三）法治思維的精髓在于讓領導干部樹立規則意識

法治是“使人類服從規則治理的事業”，不僅意味著民眾應該遵守規則，更要求政府要按照憲法和法律規定來行使公權力。領導干部的決策是行使公權力的第一道門檻，直接關系到公權力與社會行政管理之間的平衡性，法治思維的精髓就在于讓領導干部在行使公權力的過程中不僅需要熟悉相關法律規則，還應樹立對法律規則意識，嚴格按照法律規則行使權力，準確做到既不缺位也不越位，特別是自由裁量空間較大時，更需要領導干部運用規則意識來對權力的行使加以限制。

（四）法治思維要求領導干部強化決策的理性邏輯

隨著改革的深入，社會變革速度加劇，利益格局的調整使得基層矛盾糾紛的誘因更加復雜化，這就要求鄉鎮領導干部不僅要秉著公平正義的價值理念，注重法律的具體規定、程序性要求來解決具體問題，更需要結合實際強化運用法治思維的理性邏輯，在決策的過程中兼顧各方利益，切實做到既保障公民的合法權益又有力促進社會經濟的快速發展，以推動社會的和諧穩定發展。

（五）法治思維的形成需要在長期的實踐中不斷推進

法治是文明進步的重要標志，是幾千年人類社會發展的必然趨勢，法治思維的形成是建立在后天的學習、教育、實踐中不斷固化的觀念基礎之上。受中國傳統文化特別是儒家文化、封建傳統文化、宗族觀念等因素的影響，目前鄉鎮特別是渝東南地區鄉鎮中不少領導干部依舊存在用人治思維、道德思維等方式來解決實際問題，要在這樣的環境下完成法治思維水平的提升必然要在長期的實踐中探索推進。

二、提升鄉鎮領導干部法治思維水平的必要性

法治思維在治國理政過程中具有不可替代的位置，鄉鎮作為貫徹落實國家大政方針的前沿陣地，其社會管理直接決定了鄉鎮領導干部的行為具有直接性、執行性和實踐性等特點。只有鄉鎮領導干部有了法治思維，才能更好地保障公民的基本權利，推進我國進一步發展社會主義法治國家。

（一）是實施依法治國方略的關鍵切入點

毛澤東同志指出:“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”鄉鎮領導干部是由基層群眾直接選舉出來的，是群眾利益最直接的代表者，他們的思維方式決定著其所轄范圍內的經濟社會發展方式。提升鄉鎮領導干部的法治思維水平，可以推進其更好地帶領所轄基層黨員干部貫徹落實依法治國的基本方略，同時為全民學法、遵法、守法、用法、提高法治意識起到良好的示范作用。與之相伴的，公民法治意識提高了，反過來會監督領導干部的決策行為，促進領導干部更加科學地決策，以此形成良性循環。因此，將鄉鎮領導干部作為提高法治思維水平的認知主體，是實施依法治國方略、增強全民守法意識的關鍵切入點。

（二）是偏遠地區基層實現良性發展的現實需求

偏遠地區往往集老少邊窮于一體，其鄉鎮經濟市場體系不完善，經濟發展水平低、特色產業滯后，社會事業發展緩慢、基本公共服務不足，區域發展不平衡、城鄉差距大，所轄面積廣、生態環境脆弱。這就亟需鄉鎮領導班子及時轉變觀念，抓住快速推進依法治國的契機，加快政府職能轉變，逐步形成權責一致、執行暢通、監督有力的行政管理體制，打造服務型法治政府，破解發展難題。

（三）是化解轉型期基層社會矛盾的手段保障

當前，我國經濟體制、社會結構、利益格局以及人們的價值觀念正經歷深刻變化，特別是社會底層人們的人生觀、價值觀、世界觀、道德觀都經受著強烈的沖擊和考驗，鄉鎮基層社會矛盾呈現高發多發態勢。可以預料，隨著經濟的快速發展和改革的全面深化，還將出現更多新的矛盾和問題。而預防及化解此類矛盾最重要的依據和手段始終是法律。基于此，鄉鎮的行政管理方式應由傳統強調政治導向向法治導向過渡，只有用法治思維和法治方式來解決社會矛盾，才能真正處理好改革、發展、穩定三者之間的關系。

三、渝東南地區鄉鎮領導干部法治思維現狀

渝東南地區“一區五縣”包括黔江區和武隆、石柱、秀山、酉陽、彭水縣，集革命老區、民族地區和貧困地區于一體，以該地區鄉鎮領導干部為調查對象，研究其法治思維的狀態對探索培育鄉鎮領導干部法制思維路徑具有非常重要的借鑒價值。通過對渝東南地區鄉鎮領導干部訪談式調查，結合相關案例進行分析，發現鄉鎮領導干部的法制思維水平隨著我國法治建設的深入開展已得到相應提升，但相對于新形勢下人民群眾對法治的期待而言，仍然存在諸多不足。

（一）法律的認識和信仰方面

1.部分鄉鎮領導干部“官本位”思想突出。調查顯示，封建社會根深蒂固的“人治思維”不僅普遍殘存于公民意識中，也深深植根于一些基層領導干部腦中。具體表現在鄉鎮基層領導干部日常履職過程中，對上級領導批示或指示的態度上。有的鄉鎮主要領導干部表示即便有時候上級領導批示的“條子”突破了法律規定，他們也要堅決執行。這意味著一部分鄉鎮領導干部在具體執行政策的過程中，特別是在有上級壓力時他們會選擇性使用法律。同時，也有少數鄉鎮副職領導干部表示，由于“一把手”的“一言堂”現象較為嚴重，因此在法律范圍內不能很好地履職。從深受“官本位”思想影響層面上來說，法律只被用來治理和約束下級，更多的是只針對老百姓。

2.多數鄉鎮領導干部對現代法治的核心認識不清晰。就法律的根本目的而言，絕大部分鄉鎮領導干部都認同是保護公民基本權利，維護社會公平正義的，也基本能夠認識到自己手中的權力是人民通過法律賦予的。但對現代法治目標的核心的理解，約7成受訪鄉鎮領導干部認為是依法治理社會事務，而認為依法制約國家權力的則不足3成。限制權力，保障權利是法治思維的精髓，也是現代法治目標的核心。可以看出，目前渝東南地區鄉鎮領導干部對現代法治目標的核心認識不夠清晰，沒有從根本上明白法治落實到領導干部自身是“依法控權”“依法治官”。

3.部分鄉鎮領導干部崇尚法律、敬畏法律觀念不強。就遵守法律而言，鄉鎮領導干部普遍表示遵紀守法是每個公民應盡的義務。可以看出，隨著法治的普及，領導干部法治意識普遍增強，在遵紀守法上均有較為理性的認識。但就法律在領導干部履職過程中發揮的作用而言，極少數領導干部則表示有時候為了加快推進政策在本區域執行或解決實際問題時，會采取尋找法律漏洞或打法律擦邊球甚至突破法律來推進工作，特別是涉及到領導打招呼的利益糾紛問題、上級制定的政策與法律相抵觸時，會采取折中的辦法，既不明顯違法，也不得罪上級領導。可見，目前鄉鎮領導干部還缺乏對法律的崇尚和敬畏，由此導致在解決具體問題特別是面對各種壓力時，依法辦事的原則性不夠強。

（二）法治思維的形成和培養方面

1.多數鄉鎮領導干部學法的主動性、積極性不夠高。從受訪的渝東南地區鄉鎮領導干部來看，對法律的學習突出表現為兩個“不夠”:一是對法律知識的系統學習不夠。絕大部分鄉鎮領導干部或多或少都掌握一些與本職工作相關的法律知識，除此之外，很少對法律知識進行系統的學習掌握，甚至有極少數剛提拔的領導干部對自己本職工作內法律的具體規定尚不清楚。二是對法律知識的主動學習不夠。鄉鎮工作具有很強的針對性，由此導致不少領導干部將主要精力放在實用性較強的業務知識上，而忽視了法治思維在破解當前經濟社會發展中的作用，加上我國目前法治水平有限，行政手段相對來說更加有效，影響了鄉鎮領導干部學法用法的積極性。

2.多數鄉鎮領導干部接受法律教育培訓的形式單一。當前，針對渝東南地區鄉鎮領導干部法律方面的教育培訓主要有黨校（行政學院）培訓和重慶市干部網絡學院（網絡課程）網絡學習兩種形式。就學習效果來看，黨校（行政學院）的法律課程少，時間相對較短，因此對法律條文的解讀較寬泛，不深入。干部網絡學院可供選擇課程較多，但缺乏趣味性、系統性和實效性，且受年齡偏大的影響，鄉鎮領導干部網絡學習的積極性不高。此類零散式的教育培訓還遠遠達不到把握條文蘊含的法治精神并提高法治思維能力的高度。

3.多數鄉鎮領導干部尚未形成法治思維的辦事習慣。雖然不少鄉鎮領導干部已經具有一定的法律基礎，但必須要將外在的法律知識內化于心，轉化為指導個人行動的內在思維方式，才能成為領導干部的法治素養。要實現這樣的轉化，取決于領導干部個人知識文化水平和修為。受各種因素的綜合影響，目前鄉鎮領導干部將法律知識轉化為內在素養的程度有限，多數尚未形成法治思維的辦事習慣。

（三）法治思維的實踐方面

1.部分鄉鎮領導干部對法律的程序性規定不夠重視。就“作出某一決策、實施某一行為，其過程是否符合法律規定的程序”而言，近2成的受訪領導干部表示“有時候不太符合也沒有辦法去完全符合”。調查中我們發現，偏遠地區鄉鎮普遍存在財政資金不足的情況，導致較多領導在遇到重大基礎設施或重大項目建設的決策時，為推動地方發展，往往先考慮的是如何將資金爭取到，在整個決策過程中沒有依照法律規定的程序向社會公開并認真聽取社會和專家意見，有時即便召開論證會與聽證會也是流于形式。一些重大決策往往僅由鄉鎮領導班子拍板，甚至只由“一把手”個人拍板。如網絡爆料出來的渝東南地區某些鄉鎮未經附近居民同意建設加油站、電站等事項。

2.不少鄉鎮領導干部運用法律解決問題的能力不足。從各地暴露出來的各類民生問題來看，不少鄉鎮領導干部尚不能很好地運用法律來解決其所面臨的復雜的社會矛盾和問題。這突出表現在各地的強拆事件上。就渝東南地區來看，各地均有群眾反映強拆問題，如“石柱縣南賓鎮無良開發商無視法律偷拆房屋”“武隆霸王強拆”等。個別領導干部在處理復雜的社會矛盾時往往將政策作為其工作的依據而忽視法律對群眾權利及利益的保護，因而引發相關的上訪事件、群體性事件頻頻發生。

3.突發事件或維穩需要導致一些鄉鎮領導干部突破法治的現象時有發生。近年來，隨著經濟的發展，我國各類社會矛盾日趨復雜，各種突發事件頻繁發生，由此引發的群體性事件屢見不鮮。及時處理突發事件及維穩的要求致使一些鄉鎮領導干部在處理此類事件時突破法治的現象時有發生。不少鄉鎮領導干部對解決上訪問題的認識過于簡單片面，習慣用行政方式代替司法方式、用個人權威取代法治權威，甚至不惜一切代價壓制矛盾，導致問題更加復雜化，偏離了法治軌道。

四、培育鄉鎮領導干部法治思維的路徑選擇

培育鄉鎮領導干部法治思維是一項涉及政治、經濟、文化、社會組織等各領域的系統工程，既需要頂層設計，又需要基層根據實踐不斷探索創新。

（一）前提:加強宣傳教育培訓，不斷夯實法律基礎

1.深入開展法治宣傳，在鄉鎮基層積極營造法治氛圍。法治信仰的形成是一個長期熏陶、耳濡目染的過程，要增強基層執政者的法治觀念，特別是要改變偏遠山區鄉鎮領導干部長期以來形成的思維定勢，就需要高度重視當地社會氛圍的營造。要依托廣播、電視、報紙等傳統媒體與網絡、移動電視等新興媒體，以法治新聞、法治故事、法治案例、普法歌謠等豐富多彩的宣傳形式，增強民眾的法治觀念，使其更加積極主動地參與到法治建設中來。同時高度重視學校在教育中的基礎作用，以法律知識、法律意識和法律思維為基本內容開展針對青少年的法治教育，為弘揚法治精神、形成法治文化奠定堅實的法治素養基礎。

2.轉變教育培訓方式，激發鄉鎮領導干部的學法興趣。一是創新學習方式。創新領導干部參與法律學習方式，如采取行政部門與黨校、行政學院聯合開展專題研討班、研討會，舉辦各類依法治國培訓班，策劃法治教育群眾見面會，鄉鎮領導干部旁聽庭審、參觀監獄、參與法律援助的實踐活動，開通普法短信平臺等各種形式，充分調動領導干部作為實際工作者、領導者的參與熱情。二是豐富學習內容。法律是活的有機體，傳統的普法學習往往只注重法條與公法的學習，而忽視了對法理與私法的傳輸。鄉鎮領導干部法律的教育學習，必須高度重視私法、公法、法理、法條的系統性，將對法律的學習與推進社會矛盾化解、社會治理創新、公正廉潔執法等緊密結合起來，這樣不僅能夠改善領導干部學習法律知識碎片化、零散化的現象，防止領導干部對法律斷章取義現象的產生，也能夠進一步增強領導干部學習法律的熱情和興趣，最終形成解決社會問題法治思維優先的思維定式。三是改進學習方法。法治思維的形成建立在對法律的長期學習之上，但鄉鎮領導干部往往是“年齡大、工作忙、事務多”，這就要求領導干部個人要解決好學習方法與學習時間的問題。在學習內容上要做到單位有計劃、個人有規劃，在學習時間上要做到集中學習與見縫插針學習相結合，確保對法律的學習能夠落到實處。

3.完善以考促學機制，提高鄉鎮領導干部的學法自覺。普法考試每年都在領導干部群體中開展，但就實踐的效果而言，往往是流于形式。要切實提高鄉鎮領導干部學習法律的自覺就需要改變目前的普法考試方式，積極推行領導干部任前法律考試加考核制度，即在選拔提拔鄉鎮領導干部的過程中，高度重視對其法律知識的考核，特別注重對其法律素養、法治思維和法治方式解決問題能力的考核。同時，建立學法用法表彰通報制度，即每年對學法用法先進單位和個人進行表彰，特別是表彰能夠運用法治思維和法治方式解決實際問題的單位和個人，并對學法用法不積極的單位進行通報批評。

（二）核心:著力完善決策程序，強化法治思維運用

1.高度重視決策程序建設，推動鄉鎮行政決策法治化。建設法治政府要求在行政決策過程中要將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。鄉鎮政府要結合本地區實際，將必須經過的程序落實到每年度的重大行政決策當中，甚至可以增加如決策啟動、調查研究等程序，讓重大決策程序更加完善。同時，要不斷健全群眾參與政府重大政策決策機制，鄉鎮一級更要廣泛收集和聽取群眾意見，讓廣泛收集和聽取群眾意見始終貫穿于重大決策方案的規劃、執行、評估、監控等各個階段。

2.健全完善政府法律顧問制度，推進依法行政。十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度”，四中全會在此基礎上明確“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”這需要從市級層面建立市、區（縣）、鎮（鄉）三級政府法律顧問工作體系，并將重大決策的“預防”工作作為政府法律顧問工作者的重點，通過審查關口的前移，將鄉鎮重大決策及行為導入法治化軌道，由法律顧問在重大決策出臺前進行法律論證，提供法律方面的專業意見和建議。

3.建立決策問責和糾錯機制，強化法治思維的運用。建立健全決策問責和糾錯機制不僅是鄉鎮領導干部樹立和養成法治思維的重要手段，也是有效減少因決策失誤造成損失或負面影響的重要途徑。在健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免以及重大決策終身追究等制度基礎上，建立與問責制度相適應的監督與評估等制度，確保鄉鎮領導干部深刻認識到權力只是履責的工具，其最終目的是保障人民的權利這一法治思維的精髓。

（三）保障:健全監督考核機制，積極營造法治環境

1.建立鄉鎮領導干部法治考核機制，提高依法履職水平。十八屆四中全會明確“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。”據此，應當將法治建設成效納入到鄉鎮領導班子政績考核評價大系統中，并適當增加權重系數。同時，建立健全鄉鎮領導干部個人法治考核檔案，將領導干部參加法治教育培訓情況、重要工作實績、重大工作失誤等記入檔案，作為選拔、獎懲、晉升、晉級等的重要依據，特別是對不依法履職的，可實行一票否決制，以此來促進鄉鎮領導干部切實提高依法履職水平。

2.健全鄉鎮行政全程監督制約機制，確保權力規范運行。法治思維的一個重要內涵要求就是公開透明，只有公開透明，才能最大程度地保障公民的知情權、參與權和監督權。鄉鎮一級必須緊緊圍繞黨務公開、政務公開、村務公開、財務公開等制度，將公開的內容、范圍、時限以及反饋意見的程序等納入到制度建設的范疇，充分發揮社會群眾對權力規范運行的監督作用。同時，建立依法行政監督員制度，如聘請人大、政協、法制辦等具體承擔監督職責的工作人員或具備一定法律素養的社會人士作為特邀監督員，每年對政府依法行政情況進行年終評議，并指出存在的問題，提出整改意見。

[1] 黃誠.武陵山片區法治政府建設的路徑分析[J].法制博覽，2015（1）:69－70.

[2] 曹秀偉.基層領導干部法治思維能力建設問題研究——以山東聊城市為例[J].中共云南省委黨校學報，2015（1）:146－150.

[3] 陳晨.運用法治思維和方式化解矛盾維護穩定[J].法制博覽，2015（2）:132 －133.

[4] 張萍.提高領導干部法治思維的路徑選擇[J].成都理工大學學報，2015（1）:41－45.

[5] 汪永清.法治思維及其養成[J].求是，2014（12）:38－41.

[6] 李鴻忠.法治思維是現代治理的首要思維[N].人民日報，2015－01－14（7）.

[7] 董節英.法治思維:法治時代領導干部首要的思維方式[J].科學社會主義，2014（3）:58－60.

[8] 徐信貴，楊杰，李愛紅，等.全面提高領導干部法治思維和依法辦事的能力[J].探索，2015（1）:174－178.