政府債務核算存在問題與會計改革重點

卜俊杰

（廣德縣審計局 安徽·廣德 242200）

為了發展地方經濟，地方政府不斷加大政府投資，通過各種途徑舉債，債務融資平臺也是層出不窮，其債務問題也自然備受關注。從2013年地方政府性債務審計情況來看，地方政府債務核算問題很多、很復雜。我國政府會計在債務信息披露方面的信息質量現狀，已經無法充分體現政府會計反映和監督的基本職能，這種制度非均衡狀態致使我國政府會計在債務管理中基礎地位的缺失，如何進行政府會計改革，已經成為當前加強債務管理的迫切需求。

一、現行制度下政府債務核算存在的問題

（一）政府債務的會計確認基礎模糊不清

2013年公布執行的新《行政單位會計制度》明確規定，除法律、行政法規另有規定外，行政單位不得舉借債務，不得對外提供擔保。行政單位會計制度規范的主要還是單位預算管理，其會計確認的基礎是收付實現制。政府舉借債務通過其下屬的融資平臺公司進行，可謂即避開了法律約束，又滿足了其對債務資金的需求。然而，制度第六十一條第二款規定行政單位所屬獨立核算的企業、事業單位分別執行相應的財務制度，不執行本規則。這就意味著，政府各融資公司執行相應的企業會計制度。因此，政府債務核算一方面依據政府會計制度以收付實現制為基礎，另一方面依據企業會計制度以權責發生制為基礎，事實上也一直是這樣操作的。制度本身含糊不清，正如第九條所述，行政單位會計核算一般采用收付實現制，特殊經濟業務和事項應當按照本制度的規定采用權責發生制核算。

（二）政府債務的會計核算范圍不明確

政府債務一般是通過其融資平臺公司核算管理，而財務人員一般還是以政府的會計人員為主，核算方式也是老一套，債務核算主要都是以收付實現制為基礎，核算范圍沒有明確界定。簡單的說，就是能夠看得見、摸得著的都能納入計量，而對于一些類似于或有事項的債務則無人管理，這些都給會計信息的可靠性和財務管理的安全都來了風險、隱患。

（三）政府債務的會計記錄不真實

各融資平臺的融資方式各有不同，比如銀行貸款、融資租賃、信托、BT(建設-回購)等等。對這些復雜的經濟交易或事項，有的財務人員甚至都沒聽過，其會計核算自然就會產生很多問題。一些交易事項的漏記經常發生，比如有的BT項目金額有幾個億，而在賬面上都無從記錄。再加上影子銀行、或有借貸等，這些都是會計記錄不真實的誘因。

（四）政府債務會計信息質量不高

政府債務核算存在諸多問題，在這樣的背景下產生的會計信息，其質量可想而知。作為會計信息的主要載體—會計報告，也無法準確、完整地反映很多債務事項的會計信息。會計信息的質量問題不僅直接影響到了使用者的使用，更嚴重影響了決策者的決策。因此，推動政府會計改革，提高政府會計信息質量十分必要。

二、政府會計改革的必要性

（一）政府會計改革是經濟社會發展對政府會計信息提出的基本要求

如何掌握經濟社會健康穩定發展的基本信息，政府會計信息是一個重要來源。客觀、真實、完整的政府會計信息是研判經濟社會是否健康發展的重要手段。一個合理的政府債務水平首先要考慮到地方政府經濟社會發展的可承受能力，其具體經濟指標數據的獲得主要還是依靠對政府會計信息的分析。只有改變會計信息產生過程中的制度性障礙、體制性問題，才能確保我們得到的政府會計信息是客觀、真實的，所以政府會計信息中所暴露的諸多問題只有通過政府會計改革才能徹底解決。

（二）政府部門決策的需要

政府部門作為會計信息的使用者之一，其決策的重要依據就是政府會計信息。良好的政府會計信息系統是政府部門決策的重要抓手，而這樣一個系統產生的基礎就是要有一個完備的政府會計制度體系，政府會計改革正是推動這個體系產生的內生動力。

（三）規范管理地方政府性債務的重要手段

地方政府為了發展經濟、改善民生，擴大政府投資，其舉借債務的規模也在不斷擴大，風險更是越來越大。如何客觀、真實地反映這些問題需要進一步探索。在地方政府盲目追求“高大上”的時候，如果我們的政府會計信息系統都不能客觀、真實地披露地方經濟發展的各項財務指標，其后果可想而知。地方政府的高負債率，財政、財務管理的高風險甚至會導致地方政府的破產，更談不上地方經濟社會的可持續發展。因此，政府會計改革需要從制度上對政府債務核算管理提出具體要求，進一步規范地方政府性債務的管理。

（四）政府會計信息質量管理的要求

高質量的會計信息來源于完善的會計信息系統，而會計信息系統則是以會計制度和法規作為支撐的。當前，要建立一個完善的政府會計信息系統，根本還在于建立一個完善的政府會計制度體系。政府會計改革的真正目的在于建立一個完備的政府會計制度體系，以保證我們獲得的政府會計信息是可靠的、有用的。

三、政府會計改革應關注的重點

（一）政府會計核算的確認基礎

我們要根據會計目標合理選擇確認基礎，真實、準確地核算政府債務的狀況。如何使用收付實現制和權責發生制，應該有明確的界定。即使沒有規定，也要對其使用加以限定。這樣可以避免相同類型的會計主體在進行會計核算時產生不一樣的會計信息，甚至有時為了滿足會計主體的某些需要而產生虛假的會計信息。同時還要對政府會計實務中出現的新情況、新問題，進行業務指導，使政府會計核算更規范。

（二）科學設置政府會計科目

會計科目是會計核算中對要素的基本分類，貫穿會計核算體系的所有環節。設置政府債務會計科目的過程并不是孤立的，科目設置的詳略程度需要權衡政府債務管理的多維度、多層次的信息需求和會計業務處理成本；科目設置的有效性需要根據會計信息滿足預算管理與財務管理的程度來衡量。為了滿足政府債務管理的不同信息需求，政府會計科目既要能夠全面而清晰地反映政府不同債務對資產、負債、收入、支出、費用等的影響，滿足信息使用者把握全局、統籌決策的需求，又要能夠合理反映債務類型和結構，區分流動負債和長期負債，以滿足信息使用者跟蹤分析某一類債務的特定需求。

（三）完善政府會計報告，實現表內信息和表外信息的有機結合

會計報告的主要目標是傳遞使用者決策所需要的相關、可靠信息。會計報表是會計報告的重要組成部分，政府會計報表應將報表信息（表內信息）和表外信息有機結合，建立有效的、健全的信息傳遞機制，全方位反映財務狀況和成本績效信息。這里需要強調的是，由于政府債務的復雜性和不確定性，對于需要做進一步的解釋和說明的債務，或者對于未確認的、無法在報表中反映的政府債務，可以在附注或附表中披露其信息，便于信息使用者進一步透視和理解財務報表。表外信息的表現形式比較靈活，既可以是報表附注，對所有重要的會計政策有清晰而簡明的披露和提供前瞻性的財務信息，也可以是單獨的明細報表，比如提供單獨的政府債務表或者政府或有債務分析表。

四、結語

我國應以政府債務管理的具體目標為導向，建立健全政府債務會計的核算和報告制度，以全面、真實地反映政府債務財務狀況的“全景圖”和“結構圖”，滿足當前公共財政管理環境下政府債務會計信息使用者在加強預算控制、有效防范債務風險、客觀評價債務資金使用成本和績效等方面的信息需求。

[1]國際會計師聯合會.國際公共部門會計文告手冊[S].中國財政經濟出版社，2009.

[2]王鑫，戚艷霞.政府債務會計核算基礎的反思與探索[J].財政研究，2012，（10）.

[3]戚艷霞.政府債務管理需求與政府會計改革[J].審計研究，2013，（18）.