澳大利亞公共服務(wù)改革及其對中國的啟示①

(四川外國語大學(xué)國際商學(xué)院,重慶 400031)

1　澳大利亞公共服務(wù)改革的主要驅(qū)動力

幾十年來,公共行政管理研究、政策改革的關(guān)鍵是提高政府績效。從全球范圍來看,各個政府正在不遺余力地從多方面入手提高績效,其中包括提高資源利用率、加快各項工程進度,提高政府工作透明度,強化政府責(zé)任,提高公眾參與度和公眾滿意度。有必要指出的是,對于澳大利亞公共服務(wù)或?qū)τ谌魏握畞碇v,都不可能有一體適用的方法。但是,無論什么方法都有許多共同點。績效管理辦法成千上萬,但對于某些體制或組織來講,最有效的績效管理方法取決于自身的實際情況。

那么,對澳大利亞公共服務(wù)(Australian Public Service,縮寫為APS)改革而言,主要驅(qū)動力來自哪些方面呢?從澳大利亞公共服務(wù)改革的歷史與現(xiàn)實來說,它們包括:(1)隨著公民對責(zé)任型、實用型政府服務(wù)的渴求度越來越高,迫使APS采用不同于以往的方式提供公共服務(wù),這需要新的技能、新的工作方式和新的文化,同時對核心公共服務(wù)技能的要求卻依然不變。因而,必須重新審視員工的行政管理及財務(wù)能力才能打造更加靈活、適應(yīng)性強的團隊,這使政府在員工學(xué)習(xí)和發(fā)展的投入重心上發(fā)生了變化。(2)政府部門應(yīng)該迎合當(dāng)今員工對于學(xué)習(xí)發(fā)展的不斷變化的態(tài)度,并持續(xù)提供機會強化他們對學(xué)習(xí)發(fā)展的需求,這樣才能發(fā)現(xiàn)人才,留住人才。(3)新從業(yè)人員(年輕人)的規(guī)模、性質(zhì)、從業(yè)意圖和方式在不斷變化,老資歷的從業(yè)人員數(shù)量在增加,這需要一個成體系的途徑來幫助他們學(xué)習(xí)、進步。APS如今也面臨著兩大壓力:新從業(yè)人員在勞動力市場面臨日益增長的競爭壓力；留住工作經(jīng)驗豐富的老員工的壓力。(4)政府和議會越來越重視績效改革,重視怎樣向民眾合理解釋在員工學(xué)習(xí)發(fā)展項目方面投入的效果和經(jīng)費開支情況,這需要充分的分析報告。

2　澳大利亞公共服務(wù)改革的高績效行政目標(biāo)

不管我們怎么定義高績效,高績效組織都必須從整個系統(tǒng)出發(fā)全面地思考戰(zhàn)略和戰(zhàn)略實施。高績效組織的關(guān)鍵是建立和增進組織績效管理能力,這包括四點:(1)認(rèn)識部門目標(biāo)對政府整體績效的貢獻率；(2)從戰(zhàn)略高度認(rèn)識部門治理能力和部門間的動態(tài)能力是實現(xiàn)組織目標(biāo)和高績效的必要條件；(3)建立、支撐和推進部門治理能力發(fā)展的人力資源系統(tǒng)和實施方案；(4)管理和發(fā)展部門治理能力所需的團隊和個人。其目標(biāo)是建立高績效行政管理系統(tǒng)(High performance governance system,縮寫為HPGS)。

“HPGS”是一個能提高整個政府部門運轉(zhuǎn)能力的整體系統(tǒng)。它旨在建立并加強組織和個人的行政能力。在這個系統(tǒng)里能夠清晰地看到各行政部門是如何與更大更復(fù)雜的政府系統(tǒng)配合,實現(xiàn)部門和員工的高績效,從而達成政府的目標(biāo)。“HPGS”包括三個主要方面:高績效政府管理系統(tǒng)、高績效部門管理系統(tǒng)和高績效團隊與個人管理系統(tǒng)。這是一個很特殊的公共管理系統(tǒng),因為要達成政府目標(biāo)需要各部門的協(xié)同合作,而與此同時各部門又要完成自己的目標(biāo)和任務(wù)。

幾個世紀(jì)以來,政府管理模式都是各自為政。現(xiàn)在的理念卻是求同存異,共同發(fā)展。因而政府公共管理的重點就是提高績效和強化政府職責(zé)。政府內(nèi)部有很多部門,部門之間又相互牽連,所以政府管理的關(guān)鍵是在這復(fù)雜龐大的體系中完成任務(wù)并實現(xiàn)目標(biāo)。現(xiàn)在,政府的理念就是創(chuàng)造有利行政管理的環(huán)境。

從整個行政管理體系的角度架構(gòu)、修正、改革以及營造有利環(huán)境,需要考慮管理、管理配置和超領(lǐng)導(dǎo)力三個因素。比如說,教條的公事公辦的管理方式不一定能辦好事,是因為有時那些條條款款并不合時宜,而有時是因為本身照章辦事的方式過于死板而缺乏靈活性。這種教條式的管理是提高政府績效的絆腳石,因為它沒有考慮到各個部門的特殊情況。因此,創(chuàng)建有利管理環(huán)境需要更加靈活的管理職責(zé)體制。對于核心部門主管而言就意味著擁有跨部門的管理職權(quán),從而擁有充分的靈活性調(diào)配和部署最適用的管理資源,完成項目和目標(biāo),同時確保最起碼的公平性和其他職責(zé)義務(wù)的完成。

從理論上來講,領(lǐng)導(dǎo)力的概念總是從組織層面提出的。然而,當(dāng)我們關(guān)注創(chuàng)建“HPGS”時,我們應(yīng)當(dāng)變換思維,從整個體系出發(fā),關(guān)注整個系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力,其核心是完成政府的大目標(biāo)。McNulty指出,相較單一系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo),復(fù)雜系統(tǒng)里的領(lǐng)導(dǎo)水平與之有著天壤之別,“它注重各層關(guān)系的調(diào)和,包容事物的復(fù)雜性和模糊性,同時還助推和展現(xiàn)自己的組織部門”。McNulty還強調(diào),這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的是如何與各個部門以及各個部門之間結(jié)盟、建立關(guān)系、構(gòu)建體系、實現(xiàn)協(xié)同一體化、共贏。有趣的是,個人或部門是可以具有這樣的領(lǐng)導(dǎo)力的,但面臨最大的挑戰(zhàn)是這種有效的協(xié)調(diào)部門組織間的領(lǐng)導(dǎo)必須相對熟悉每個部門、每個部門間的各種復(fù)雜關(guān)系以及這些關(guān)系的動態(tài)發(fā)展。

切實的大規(guī)模的變動將會涉及新績效管理框架的設(shè)計及其應(yīng)用,這需要對澳大利亞整個公共管理系統(tǒng)進行管理配置,其中每個配置節(jié)點的領(lǐng)導(dǎo)都必須具有足夠的靈活性跟上不同目標(biāo)不同情況的步伐和變化。他們也應(yīng)該是一批資深的經(jīng)驗豐富的領(lǐng)導(dǎo),對變化目標(biāo)實施的整個過程能進行有力監(jiān)控,同時在有必要時發(fā)揮鼓勵、激勵或處罰的功能。這樣,我們可以明白管理配置和有利行政管理環(huán)境創(chuàng)造的方方面面是息息相關(guān)的,管理節(jié)點上領(lǐng)導(dǎo)的配置是實現(xiàn)有利管理環(huán)境的關(guān)鍵。

3　澳大利亞公共服務(wù)的改革歷程與改革項目

從1980至1990年間,“理性經(jīng)濟”理論在澳大利亞發(fā)揮著很重要的作用,政府改革注重效率和利益。而與之相反的是保守派經(jīng)濟管理理論認(rèn)為“小政府才是好政府”,于是他們采取措施縮小政府規(guī)模、加強政府管理。從1990年開始,澳大利亞政府改革進入了市場化階段。受到美國公共管理新思想的影響,澳大利亞政府把工作重點從行政管理轉(zhuǎn)移到市場,以此來提高政府效率。

澳大利亞公共服務(wù)改革中的私有化改革和市場化政策的具體實施始于1990年初期。當(dāng)時澳大利亞摒棄了保護主義政策,開始實行私有化改革。許多國有企業(yè)都進行了私有化改革,比如Bundes銀行、Qantas航空公司、機場以及澳大利亞鐵路公司等等。1995年,根據(jù)科技委員會和希爾曼報告的建議,澳大利亞開始在全國實行市場化和私有化政策。在公共服務(wù)市場化方面,自1992年起,許多公共服務(wù)領(lǐng)域開始進行外包。在實行初期,這項改革只在某些州的個別公共服務(wù)領(lǐng)域進行簡單的購買政策。比如,澳大利亞南部家庭同他們的社會服務(wù)部門一起與公司簽訂社會服務(wù)購買協(xié)議,出資方是當(dāng)?shù)卣Ｓ绕涫堑搅?996年,霍華德政府開始大張旗鼓地推行新自由主義改革,促使公共服務(wù)繼續(xù)市場化、合同化和私有化,并進一步促進了經(jīng)濟私有化。這項改革一直持續(xù)到2000年。

自1990年初以來,政府開始實行更加嚴(yán)格的貨幣政策。1996年,霍華德政府開始實行財政部門管理改革。為了加強財政支出責(zé)任制,政府出臺了《財政管理和責(zé)任法》,明確了政府問責(zé)制,并促進了財政的有效管理。在強化財政管理方面,20世紀(jì)80年代,為了加強對政府預(yù)算和財政的管理,澳大利亞開始對其財政管理體制進行調(diào)整,并且制定了嚴(yán)格的財務(wù)上報系統(tǒng)。90年代以后,政府仍然通過貨幣政策和財政立法來加強管理。甚至在2013年,新政府上臺執(zhí)政后也同樣把財政改革作為縮減財政支出的重要舉措。

深化公共服務(wù)改革一直是重點。20世紀(jì)80年代,政府推出了一系列公共服務(wù)改革項目,并出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)推動改革。90年代,政府仍然推行市場化的公共服務(wù)改革。直到21世紀(jì),為了深化改革,解決改革當(dāng)中出現(xiàn)的問題,政府開始通過合作管理來深化改革,推動政府和非營利性組織之間的有效合作。

澳大利亞行政改革過程中的每個階段都有好的成果和不盡如人意的地方。雖然一些重大改革從某種程度上解決了當(dāng)時面臨的經(jīng)濟和社會問題,但同時也帶來了一些新的問題和消極影響。舉例來說,20世紀(jì)80年代的政府機構(gòu)和行政管理改革,雖然在一定程度上解決了70年代政府官僚主義嚴(yán)重、效率低下的問題,但也產(chǎn)生了一些不良后果:比如國家總理和部長們發(fā)現(xiàn)公民和政府的建議很難平衡。90年代的市場化改革和自由競爭大大地提升了政府效率,但是與完全自由市場化不同的是,這種市場化自由競爭從某種程度上削弱了政府的基本經(jīng)濟地位,于是又催生了新一輪的改革。近年來,澳大利亞行政管理面臨著來自國內(nèi)外的挑戰(zhàn),比如人口老齡化問題,物種多樣性保護問題,全球氣候變化問題,以及嚴(yán)峻的財政問題等。同時,整個社會和公眾對政府的期望值也在不斷變化,向著低投入高質(zhì)量要求的公眾服務(wù)方向發(fā)展。這些壓力和挑戰(zhàn)成為了政府改革的革新之處,為2010年的政府公共改革勾畫了一幅美麗的藍圖。

隨著公共服務(wù)改革信號的發(fā)出,2010年起澳大利亞政府開始推行積極的改革,當(dāng)年就出臺了4項核心改革項目,一共包括9個方面的具體內(nèi)容和目標(biāo),目的是滿足公民對公共服務(wù)的需求:(1)提升服務(wù)質(zhì)量；(2)提高政府工作透明度、領(lǐng)導(dǎo)力和決策力；(3)提高政策能力；(4)提高戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力；(5)對公共服務(wù)委員會進行調(diào)整；(6)公務(wù)員錄用公開透明,嚴(yán)格走程序；(7)有效地增強人力資源管理；(8)保持政府部門行政能力、活力和效率；(9)提高政府部門效能。這些改革措施的推出意味著政府更加開放透明、更加合作、在處理社會公眾關(guān)系上更有效,從另一個側(cè)面也反映出了公共服務(wù)改革的社會需求。

4　澳大利亞公共服務(wù)改革給中國行政改革的啟示

澳大利亞政府行政改革是在許多國內(nèi)激進黨派人士和如何妥當(dāng)處理國際危機的雙重壓力下進行的。雖然改革保持了國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展,改善了公共服務(wù),滿足了公民的某些需求,但是許多新的問題也隨之產(chǎn)生。在這一點上,中國應(yīng)該盡量吸取澳大利亞政府改革的教訓(xùn)。

4.1　處理好政府與市場的關(guān)系

澳大利亞公共服務(wù)改革的關(guān)鍵是處理好政府與國內(nèi)金融市場的關(guān)系問題。澳大利亞的稅收逐年在減少,而政府的支出尤其在公共服務(wù)領(lǐng)域如教育、退休金等方面的開銷又一直在增加。同樣,高新技術(shù)的發(fā)展和健康醫(yī)療方面的政府投入也在不斷增長。因此,要解決這些問題,在制度改革的時候一定要考慮到政府內(nèi)部和外部方方面面的情況。總而言之,澳大利亞政府行政體制改革最重要的部分就是一定要處理好政府與市場的關(guān)系。但其他國家改革的首要任務(wù)或有不同。我們認(rèn)為,中國政府改革應(yīng)該將重點放在減少政府對市場經(jīng)濟的掌控上,從而促進經(jīng)濟的發(fā)展。因為中國政府將過多的精力放在了控制市場經(jīng)濟上,而忽視了對于社會和公共服務(wù)的投入。在澳大利亞,政府的功能就是提供一個良好的商業(yè)環(huán)境:能吸引高端的、長期的投資,維護社會公平,保持健康的生活環(huán)境。經(jīng)濟發(fā)展是每個國家社會發(fā)展的基石,即使發(fā)達國家也不例外。澳大利亞聯(lián)邦政府和各州政府主要負(fù)責(zé)吸引投資、促進經(jīng)濟發(fā)展、提高居民福利待遇和推動環(huán)保事業(yè)發(fā)展。然而,當(dāng)前中國面臨的問題是,地方政府過于重視吸引投資,而忽視了諸如教育、醫(yī)療等社會公共福利的投入。因此,中國行政改革最重要的方面就是把握好政府與市場的關(guān)系,營造一個極具吸引力的市場環(huán)境,維護社會公平,改進公共服務(wù)和環(huán)境保護的政府職能。

4.2　公共服務(wù)外包需要政府機制改革

公共服務(wù)應(yīng)該作為中國政府的一個基本職能,具體講就是,政府若想實現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務(wù)的公平化,就必須改革公共服務(wù)供應(yīng)機制和服務(wù)模式。澳大利亞政府選擇從非營利性組織和私人企業(yè)購買公共服務(wù),一方面降低了政府的成本,提高了公共服務(wù)的效率,另一方面還提高了廣大市民和消費者的滿意度。然而,這種公私合營方法也存在一些弊端:首先,政府公有資產(chǎn)縮水了,轉(zhuǎn)移到了私人手中；其次,政府的公共責(zé)任降低了；再次,產(chǎn)生了高額的外部成本、交易成本和法律成本；最后,還可能產(chǎn)生責(zé)任不明以及透明度不高的問題。這些問題也是人們對澳大利亞市場化改革一直持有爭議的原因之一。當(dāng)澳大利亞的非營利組織提供公共服務(wù)的時候,由于政府政策的不延續(xù)性,資金的不到位,導(dǎo)致一些成功的公共服務(wù)項目擱淺的情況也時有發(fā)生。這些也正是中國在大量實施公共服務(wù)外包政策過程中值得注意的問題。當(dāng)我們審核和評估這些新公共服務(wù)項目的時候,可以跳出合同、合作本身,讓自己站得更高看得更遠,打開思路,絕對不能盲目地照搬別國公私合營購買公共服務(wù)的辦法,而是應(yīng)該分析不同公共服務(wù)項目所存在的具體問題,然后針對該問題提出實際可行的解決方案。

中國政府也引進了公共服務(wù)外包政策和相關(guān)指導(dǎo)辦法。辦法指出,地方政府在向社會組織購買公共服務(wù)時,應(yīng)該首先考慮怎樣充分利用這些社會組織能提供專業(yè)化公共服務(wù)的優(yōu)勢,通過定期提交報告的形式提高工作透明度,明確責(zé)任,改善服務(wù)質(zhì)量,充分表達民眾需求,給民眾提供物有所值的公共服務(wù),同時加強機構(gòu)設(shè)置規(guī)避風(fēng)險。政府公共服務(wù)外包問題的解決很大程度上依賴于主要參與方的合理的機構(gòu)設(shè)置。這些參與方包括政府、服務(wù)提供者和服務(wù)對象,各方要確定分工,明確責(zé)任。尤其是政府,作為服務(wù)購買方應(yīng)該確定怎樣提供,由誰來提供服務(wù)；確保這些服務(wù)的合法性、購買價格和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；促進服務(wù)供應(yīng)商的良性競爭,減少服務(wù)購買交易費用。

中國政府還可以借鑒澳大利亞為了發(fā)展公共服務(wù)業(yè)向非盈利性組織購買服務(wù)的一些經(jīng)驗,因為中國也應(yīng)該加快培育和發(fā)展類似的社會組織,同時采取各種辦法讓其承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能,從而增加公共服務(wù)供應(yīng)機制的多樣性,滿足社會的多元化需求,以及公眾對于社會公共服務(wù)的多層次需求。

4.3　通過合作管理模式實現(xiàn)政府有效管理目標(biāo)

澳大利亞政府改革經(jīng)歷了從公共行政管理到合作管理模式的轉(zhuǎn)變。在不同的歷史時期和改革階段,政府改革的主導(dǎo)思想在變,改革重點也不盡相同。在改革過程中,為了提高政府效率,政府先后實施過管理體制改革和市場化改革,但是這些改革都或多或少地存在問題。因此,政府決定實行新的合作管理改革和公共服務(wù)改革。中國如果要進一步推行行政體制改革,以上的經(jīng)驗和教訓(xùn)是值得借鑒的。中國應(yīng)該避免一味地強調(diào)效率、市場和企業(yè),而應(yīng)該更加注重對不同發(fā)展階段的管理,實現(xiàn)創(chuàng)新型管理,明確合作管理和有效管理的目標(biāo)。利用政府外部關(guān)系與其他社會主體合作達成社會公共事務(wù)管理的目的,這是解決公共事務(wù)問題的常用方法。在某種意義上講,這就是所謂的合作管理模式。從政府內(nèi)部系統(tǒng)來說,這種合作管理模式需要各政府部門,各地方政府的積極配合,可分為不同層面的合作。這要求在政府與政府之間、政府與社會組織之間建立合作關(guān)系和責(zé)任共擔(dān)機制,大家要共同面對問題、分析對策,通過協(xié)商解決問題,達成一致,執(zhí)行項目,提供社會服務(wù)。

澳大利亞政府公共部門、私人企業(yè)和社會組織的合作方式是值得中國學(xué)習(xí)的:把與社會組織或團體的合作作為外部推動力,帶動政府內(nèi)部改革。政府應(yīng)該向社會放權(quán),給予社會組織和團體更多的權(quán)利和機會參與到政府管理當(dāng)中來,推動政府改革創(chuàng)新,尋求政府職能全部實現(xiàn)的有效方法。而達成這一目標(biāo)的關(guān)鍵就是革新,在公共服務(wù)、環(huán)境保護、社會治理、市場監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等各個方面政府都要有革新,才能實施有效管理。與此同時,政府還要通過計算公共服務(wù)的成本效益,評估相關(guān)組織的利益得失來確定服務(wù)的可行性。

行政體制改革不僅要適應(yīng)國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展,還要與其政治體制相匹配。中國若要繼續(xù)深化政府行政改革,就必須要達到中國政治體制改革的基本要求,然后才能進一步地滿足中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。中國要理清政府、社會、市場三者之間的關(guān)系,在“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)框架下,堅持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,推動行政改革進一步放權(quán),從而更加有效地提升政府行政能力和檔次。

需要再次指出的是,世上沒有放之四海而皆準(zhǔn)的真理,改革政策的制定和實施,都離不開對本國的政治經(jīng)濟文化差異的分析和研究。

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