論社會治理中的權力與規則

(中國人民大學公共管理學院,北京 100872)

福柯認為,規則是用來遵從的,而不是作為思考的對象存在的,也就是說,規則是“非思”的。規則的出現,服務于對人的行為規范,因為人有著根源于其自然存在的需求和欲望,也有著根源于人的社會存在的需求和利益,這些因素引起的是個人追求,付諸于行為取向中,匯聚到人的共同行動中,就會構成社會沖突。“沖突這個觀念表明,需求、欲望或利益即使并不呈現給體驗著它們的意識,也能體現在表象之中；規則這個相反概念的作用,就是表明沖突的暴力,需求之明顯粗野的強求,欲望之毫無法則的無窮無盡,實際上卻早已被非思組織起來了,這個非思不僅為它們規定了規則,而且還從一個規則出發使它們成為可能。”[1]472

因此,人類的社會治理無非是要對人的需求加以控制和引導,使人的欲望和利益實現都能夠不對社會整體造成破壞性的影響,如果可能的話,甚至可以希望人的欲望和利益的實現能夠對社會整體的存在和發展有所裨益。然而,在社會治理的權治、法治和德治這樣三種類型中,實現這些目標的途徑則是不同的,只有法治是嚴格意義上的依靠規則的治理。法律本身就是規則,作為社會治理依據的法律是一個系統化的規則體系。至于權治,是依靠權力的治理,而德治則被設定為依靠道德的治理。但是,就社會治理體系自身的運行而言,都是需要規則的,甚至這三種社會治理類型在功能實現的過程也都需要求助于規則。規則是最為經濟的治理工具,而且規則也往往能夠營造出公平、正義的治理效果。所以,盡管規則是“非思”的,但是規則與權力之間的關系、規則對社會治理的具體影響等是怎樣的?卻是一個需要加以探討的問題。

1　社會治理中的理性與規則

從人類的社會治理進化來看,越是文明程度高的社會治理類型,就越是包含著完備的規則。我們正欲建構的德治,將是一種高于法治的社會治理形態,它在表現方式上將以合作治理的形式出現,或者說,德治是超越了法治又包含著法治的新的治理文明類型,是依據道德的治理。對于這種治理類型而言,作為依據的道德,也是需要得到法律支持的,這種道德甚至會在一定程度上以法律的形式出現。但是,在這里,法律將不再是我們在工業社會的歷史階段所看到的那種普遍性的和從屬于形式合理性的法律,而是包含著道德內容和擁有著道德性質的法律。也正是在此意義上,我們說德治是法治的完成了的形態,其根本性質是由道德原則和倫理精神所決定的。但是,“德治”一詞是對這種社會治理類型性質的定義,而在表現形式上,或者說,在治理行為的特征上,則是以合作治理的形式出現的,因而我們也將這一治理類型稱作為合作治理。合作治理亦如以往的各種社會治理類型一樣,也需要得到規則的支持,也必須將治理活動建立在規則規范的前提下。

我們知道,人的活動中包含著自發的行為和自覺的行為。自發的行為或者受到非理性的因素支配,或者受到外在壓力的驅使,因而自發的行為又可以分為攻擊性的和回應性的行為。一般說來,在個人那里,“行為”與“行動”是同義詞,而在群體乃至社會那里,行動是由群體、組織等發出的,是以個人行為的總和的形式出現的。對于個人來說,引發他的行為的非理性因素主要是情感、情緒、欲望等,雖然這些因素可能是由于某種外在性的條件所引起的,但是當它以人的行為去加以表現時,則是以攻擊性的沖動等形式出現的,往往會置一切規則于不顧。事實上,在這種行為發生的時候,就已經構成了對一切規則的挑戰。另一類自發行為則是由某種外在壓力引起的,表現為心理學所說的那種“刺激-反應”行為,是在遭遇到了某種外在壓力時做出的直接反應,是在未經理性認知和策略性謀劃的條件下對外在壓力做出的回應,其中可能包含著人的恐懼、激憤等情感。這種“刺激-反應”行為的出現也不會顧忌規則。

人的自覺的行為一般說來都具有理性的特征,是人在面對問題時作出了理性認知后做出的行為選擇。人的一切自覺的行為都包含著對利害的理性權衡、行動方案的設計以及對預期結果的期冀等內容。在具有自覺性的行動過程中,規則是在行為發出時必須考慮的因素,就這種行為是自覺的而言,本身就包含著對規則的自覺。在人的社會活動中,自覺的行為顯然優于任何自發的行為。盡管從結果上看自發的行為也可能導致積極的結果,而自覺行為也可能并不總能達成人的預期,但是,包含著理性內涵的自覺行為一直是人們所推薦的。所以,在社會治理過程中,人們是不愿意看到任何自發行為的,而是希望一切社會治理活動都包含著理性的自覺性。事實上,在人的行為通過組織等形式而被整合成共同行動時,都無一例外地被要求消除其非理性的特征。群體、組織等所開展的共同行動之所以能夠獲得理性的特征,是因為這種共同行動中包含著規則,是因為共同行動擁有了系統化的完備規則,而共同行動中的行動者又能夠遵從規則。規則本身就是理性的產物,如果一個群體、組織能夠在規則的規范之下開展行動的話,那么,這種行動也就是理性的。

哈貝馬斯從認識論的角度解析了自發行為與自覺行為的主體。他認為:“認識的自我關系當中的自我與作為自發行為的始作俑者的‘自我’不是一回事,但它盡可能地與后者保持密切聯系,因為它是(在回憶中)被共同行動而不是客觀化的他者自我的視角所把握住的。”[2]201在迄今為止的幾乎所有共同行動中,如果說包含著自發行為的話,都可以看到認識關系中的那個理性的自我在向自發行為的“自我”作出了妥協所致。共同行動本身應當是理性的,只有在共同行動中的理性不夠堅定的情況下,才會伴生自發行為。然而,就現實而言,共同行動中的自發行為卻比比皆是。對于社會治理而言,不僅在權治體系的運行中存在著自發行為,而且在極度推崇規則的法治體系的運行中也隨處可見自發行為。這說明,盡管認識關系中的理性自我在理論上得到推崇,但在行動中往往是很難保證理性自我能夠完全駕馭自發行為的“自我”的。正是由于這個原因,在社會治理過程中,自發行為的“自我”憑著直覺沖動和激情去開展行動是一個司空見慣的現象,而規則往往因這種行為而受到破壞。

近代以來,人們在科學追求中總是試圖從共同行動中去解讀出其理性的一面,也總是試圖賦予共同行動以理性的內容,而且是通過規則和制度去規范共同行動的,努力通過規則和制度去增強共同行動的理性特征。相應地,自發行為及其主體往往受到了輕視,被斥之為非理性,甚至會受到有意無意的排斥。但是,如果說這種自發行為中除了包含著欲望和利益實現的沖動之外也包含著道德直覺的話,則是需要加以辯證地解讀的。事實上,在高度復雜性和高度不確定性條件下,我們應當給予一切包含著道德內涵的自發行為以足夠的重視,甚至可以從自發行為出發去構想其轉化為共同行動的各種可能性,從中去發現合乎經驗理性標準的轉化機制。在我們看來,首先是需要讓認識關系中的自我確立起合作理性的觀念,讓科學理性包含在合作理性之中和服從合作理性,那樣的話,就能夠使“認識關系中的自我”與“作為自發行為始作俑者的‘自我’”合為一體。這樣的話,其實是排除了自我的分裂,讓自我成為擁有了合作理性的行動者,讓他的每一個行為都具有道德的內涵。一個擁有了合作理性的行動者,是能夠以道德行為去參與合作行動的,而且他可以通過這種行為賦予共同行動以理性的特征。當然,在作為個體的行動者這里,他的道德行為也會表現出自發行為的特征,而在實質上,他的行為是基于道德沖動作出的,而不是基于欲望等情感沖動作出的,所以也屬于理性行為。也就是說,這種自發行為只是在形式上具有自發的特征,而在實質上則是包含著合作理性的,是理性化的行為。就這種行為與規則的關系來看是合于規則的,因為行為主體所擁有的合作理性和道德決定了他愿意遵從共同行動的規則,而且會對規則作出道德化的自由裁量,使規則的功能得到最大可能性的發揮。

在社會學的意義上,“理性”一詞本身就意味著人的一切社會活動都需依規則而行,社會治理活動更是如此。當然,農業社會歷史階段中的權治屬于一種弱規則的治理模式,因為這種主要依靠權力的治理會強烈地感受到規則總是礙手礙腳。但是,這并不意味著權治不需要規則。事實上,在這種依靠權力而開展社會治理的實踐過程中,也是需要通過規則去對官員的行為進行規范的。嚴格說來,權治僅僅意味著最高權力可以不受規則的規范,而一切分有這一權力的具體權力則必須受到規則的規范。然而,從歷史上看,最高權力無非是由皇帝(國王)所掌握,而這個最高權力的執掌者如果不想落個“昏君”或“暴君”的罵名,也需要最大可能地使權力的行使合于規則,盡可能避免自己的情感、情緒、欲望等對權力的行使產生影響。

應當承認,與現代法治相比,權治帶有明顯的非理性色彩,權治模式中的權力運行本身,就包含著突破規則限制的沖動。因為,在一切存在著權力和權力發揮作用的地方,規則都是對權力的約束。就權治是依靠權力而開展社會治理的活動和行為模式而言,對規則的強化必然會使權力的功能大打折扣。所以,每一個掌握并行使權力的人,在主觀上都會存在著不愿意接受規則的問題。事實上,權治屬于統治階級的治理,是統治階級掌握權力和行使權力的活動,權力與規則都體現了統治階級的意志,它們之間具有同質性。假如說權力和規則之間有什么區別的話,那也只是可以把規則理解成統治階級整體利益以及長遠利益實現的途徑,而權力則是由統治階級中的個人所掌握和行使的。當權力的行使服務于統治階級的整體利益和長遠利益要求時,是不需要刻意地追求與規則相合的,規則只是用來防范那些對統治階級整體利益和長遠利益構成挑戰和破壞的權力行使行為的。所以,在社會治理過程中往往表現出統治者可以根據自己的意志去決定是否需要規則和在什么程度上運用規則。正是由于社會治理具有這一特征,我們說權治表現為一種弱規則的社會治理過程。

但是,無論是權治還是法治,都需要得到規則的支持,需要在規則的框架下運行。當權力與權力所有者、權力意志與權力的行使之間統一的時候,對規則的要求相對要弱一些；隨著權力與權力所有者、權力意志與權力的行使之間相分離的時候,就表現出了對規則的較強的要求。這可以說是權力與規則關系的一般原理。至于這一原理在合作治理中會有什么樣的表現,則是一個在全球化、后工業化進程中需要認識和解決的問題。我們認為,合作治理中肯定存在著權力,因為合作治理在某種意義上會更加突出人的共同行動的價值。也就是說,后工業化進程中所呈現出來的社會高度復雜性和高度不確定性意味著個人在解決社會問題方面會顯得力量極其微弱,甚至根本不可能以個人之力去解決任何社會問題。所以,一切社會問題的解決,都需要通過共同行動。在共同行動中,行動者之間行為上的協調和配合,既對規則也對權力提出了要求。雖然合作治理中的行動者更多地是依靠道德的力量去自覺地整合他們之間的關系并求得行為上的一致,而且這種道德整合力量是以共同行動的任務為依據的,但是在對任務的認識和把握上,在行為的相互配合上,仍然需要得到規則的支持。如果考慮到個人在對規則本身的認識和把握上也會存在著差異的話,也需要通過權力去調整人們的行為。我們就必須承認,權力與規則都將是合作治理中的基本構成要素。

2　集權與民主治理中的權力與規則

在談論近代以來所建立起來的社會治理體系時,人們經常使用集權與民主的概念來加以定性,事實上也確實存在著這兩種形態的社會治理體系及其運行方式。但是,與農業社會的社會治理體系相比,近代以來所建立的社會治理體系無論是以集權的形式存在還是以民主的形式出現,在其背后都包含著權力與權力意志相分離的內涵。這是因為,人民主權原則得到了普遍承認,人民被認為是權力的最終擁有者。在這個歷史階段中,如果說在政治權力方面還存在著一些爭論的話,那么在管理權力方面則是沒有爭議的。也就是說,在政治權力方面,人們可以爭辯說民主意味著“人民當家作主”,是“人民的統治”,因而會將政治權力說成是統治權力,而在具體的社會治理過程中,特別是由行政部門行使的權力,則是以管理權力的形式出現的,執掌權力和行使權力的人并不擁有權力。其實,隨著現代性的社會治理體系的建構,逐步實現了從統治向管理的轉變,即便是政治,也包含著管理的內涵,是服務于管理的需要的,在根本上是基于人民主權的原則而去開展政治活動的。人民主權原則畢竟是理論上的設置,是以觀念的形態出現的,它與權力的實際執掌和行使之間存在著不一致。正是這種不一致,決定了權力的執掌和行使可以集權或者民主的形式出現。

一般認為,集權是對人民主權原則的背離,而民主則較好地體現了人民主權原則。但是,如果我們看到權力的執掌和行使是存在于管理過程中的,是以不同的方式去貫徹人民主權原則的,也就不能說民主一定優于集權,即不能說民主就一定會在社會治理過程中有著比集權更為優異的表現。當然,從現實的社會治理情況來看,集權的治理中經常性地發生與人民主權原則不相一致的行為,而民主的治理過程則較少出現這種情況,以至于人們常常對集權抱持懷疑的態度,而對民主則表示更多的青睞。其實,在這種不同的表現背后,所包含著的是規則能否得到遵從的問題。在集權治理中,執掌和行使權力的人的確會因為權力而生成一種傲慢,從而表現出對規則的輕蔑。而在民主的治理中,不遵從規則的行為會更多地招致公眾的直接反彈,所以在社會治理過程中,努力使權力的執掌和行使與規則的要求一致,這種與規則的一致也往往是官員自我保護的手段。由此可見,集權的治理與民主的治理之間的差異主要體現在能否遵從了規則方面,即是否使權力的執掌和行使得到了規則的規范。如果能夠保障權力的執掌和行使切實得到了規則的規范和約束的話,那么在集權的治理與民主的治理之間去比較優劣,可能是無法形成確切的答案的。對于人民主權的原則來說,它們都無非是作為手段而存在的,都是在權力與權力意志相分離的條件下運行的。從現實表現來看,人們都不難發現,在某些社會問題的解決方面,集權優于民主,而在另一些社會問題的處理方面,民主又是優于集權的,關鍵的問題是要保證權力的執掌和行使被置于規則的規范之中。

集權治理與民主治理都是建立在權力與權力意志相分離的條件下的,集權治理中的權力運行是因為不能得到規則的有效規范才變得聲名狼藉。但是,人們往往并未明確地意識到這一點。在現代民主語境下,即使集權治理體系處在良性的運行過程中,也會受到諸多詬病。而且,一些來自集權體系中的聲音也會努力宣稱自己是民主的,如果能夠說自己正在準備民主化或正在致力于民主化的話,那就已經是非常誠實的了。相反,在民主的治理體系中,從來不會存在著肯定集權的聲音,從來也不認為集權治理中有可以學習和借鑒的因素。這是因為,在近代史上,集權治理為人類造成的諸多災難性的破壞而讓人心有余悸,而集權治理所帶來的一切災難又都是從不遵從規則和破壞規則開始的。我們已經指出,對于現代治理而言,無論是集權治理還是民主治理,都是建立在人民主權原則下的,而且都建立起了完備的規則體系,只不過民主治理能夠保證規則得到有效的遵從,而集權治理卻不能做到這一點。正是這個原因,人們在集權治理與民主治理之間進行比較時,更為推崇民主治理。其實,集權治理與民主治理各有所長,如果能夠相互學習和借鑒的話,是能夠實現對社會治理的優化的,甚至可以造就出一種新型的社會治理模式。

應當承認,在民主治理體系及其運行過程中,較為直觀地反映出了權力與權力意志的分離。現代社會中的幾乎所有集權治理體系也基本上可以說是把人民主權作為建構原則來加以接受的。無論一個國家的治理體系達到了何種程度的集權,卻沒有公然聲明權力不屬于人民的。相反,一個治理體系越是高度集權的,就越傾向于強調人民主權,以求通過這種聲明去獲得合法性。所以,可以認為,集權治理體系在理論上也認同權力與權力意志的分離,至少是包含著這一規定的。但是,集權治理體系在運行中往往不能體現出權力與權力意志的分離,表現出權力的實際執掌者和行使者占有了本來屬于人民的權力。這個時候,權力的執掌者和行使者往往是用自己的意志置換了人民的意志,從而演化出了濫用權力、以權謀私等問題。從我們上述的分析中可以看到,在民主的語境下,要想讓民主治理向集權治理學習和借鑒什么東西的話,那是不可能的,因為意識形態的因素決定了人們不可能這樣做。相反,如果讓集權治理向民主治理去學習和借鑒的話,則是人人樂意為之的事情,因為在民主的語境已經覆蓋全球的條件下,不再存在著意識形態的障礙了,哪怕是心理障礙也都消除了。然而,從現實情況來看,這種學習和借鑒卻沒有發生。也就是說,我們所看到的往往是,要么拋棄集權治理而轉型為民主治理,要么口頭宣稱實行民主治理而實際上則依然堅守集權治理。之所以會存在著這種狀況,并不是集權治理不愿意向民主治理學習和借鑒,只是應當學習和借鑒什么,沒有搞清楚。其實,答案是包含在治理體系的開放性之中的。

當社會治理體系是建立在權力與權力意志相分離的基礎上時,它所擁有的規則能否得到遵從,是由其開放性所決定的。關于這一點,昂格爾對社會運行的一段論述也是適用的。昂格爾說:個人“加入與離開的自由,其另外一個基礎就是生活社群的這樣一個需要:向著這樣的一種社會存在形式而努力,在這種存在形式中,支配會逐漸消失。但是,違反一個人的意志而被迫加入一個群體或者保留在它之內,將會從屬于另外一個第二次序的支配,這種支配會破壞群體之內的社會關系。就團結來說,如果它是通過對個體性所施加的限制而建立的話,那么它就不能滿足合意型理想”[3]402。集權治理體系中所存在的就是“第二次序的支配”,因為它的開放性不足,進入或退出這個體系都有諸多限制,即使是由個人自己作出的決定,也會出于利益的、名譽的等諸多考慮,而不是反映其志愿。因而,當個人處于這個體系之中時,他每日所考慮的是利益的實現、地位的提升等,甚至會在一切可能的地方運用權力去謀取私利。雖然這個體系中存在著完備的規則,但是他的自我謀劃往往被放在比規則更重要的位置上,如果這個體系中存在著潛規則的話,而這些潛規則也為他提供了利益實現的可能性,那他更愿意去利用潛規則,即更樂意于接受“第二次序的支配”,而不愿意受到正式規則的約束。事實上,民主治理之所以被人們認為優于集權治理,其奧秘就在于民主治理體系是一個開放性的體系,雖然在個人主義的理論視角中,進入和退出這個治理體系的人也有著個人利益的謀劃,但是這個治理體系卻能夠以其開放性而使個人拒絕“第二次序的支配”,并更愿意接受規則的制約。

顯然,集權治理表現出了與開放性的不兼容性,幾乎所有集權治理體系都傾向于封閉,即使通過改革去打破封閉和追求開放,一旦因開放而導致了既有秩序式微的跡象,就會立即重歸封閉。在某種意義上,可以說集權治理是建立在其體系的某種封閉性的基礎上的,一旦走向開放,這個體系就會遇到無法承受的莫名壓力,甚至會陷入恐懼失序的恐慌之中。然而,在社會治理體系不具有開放性的情況下,就會陷入兩種規則的博弈之中,一方面體系的運行要求每一個執掌和行使權力的人都必須遵從正式規則；另一方面每一個執掌和行使權力的人又都更樂意于接受非正式規則(潛規則)的支配,而且接受非正式規則支配往往是一種常態現象,正式規則的強化往往是以一場又一場“運動”的形式出現的。所以,當一場強化正式規則的運動得以開展的時候,執掌和行使權力的人受到威懾,但往往是消極應對,一場運動結束了,一切又回復如常,正式規則依然得不到遵從,無法發揮其應有的功能。這就是集權治理體系總是陷入權力與規則的死循環之中的原因所在。

在集權治理體系中,無論是對正式規則的強化還是執掌和行使權力的人對非正式規則的接受,都是以支配的形式出現的。或者說,集權治理必然會以支配的方式去表現自己,而支配又是對自由的壓抑。其實,支配在任何意義上都是反自由的,更不用說予人以自主了。所以,近代早期的啟蒙思想以非常堅決的態度反對任何形式的支配,只不過在其后的社會治理過程中因為管理的需要而保留了支配,甚至是無處不使用支配。應當說,民主治理體系因其開放性而能夠在一定程度上弱化支配行為及其過程,而集權治理則無法做到這一點。如果我們把社會治理體系看作為組織,或者說,如果我們從組織的角度來看問題,就會發現集權治理的封閉性和民主治理的開放性都是可以還原為組織的封閉與開放的。集權治理的封閉性其實是組織的封閉性,由于組織是封閉的,組織成員的同質性就會顯得較高,權力無非是在同質群體中的分配。一般說來,一個同質性群體擁有著共同的習俗、道德和價值觀念,這些因素能夠對權力的執掌和行使作出規范,因而對規則的依賴性較弱。但是,隨著市場經濟的發展和個人意識的覺醒,也因為社會的異質化環境的影響,組織成員的同質性被消解。這個時候,習俗、道德以及價值觀念對權力的規范力減弱,從而需要求助于規則。然而,集權治理往往在權力規范的轉型過程中出現了規范斷裂的情況,以至于權力無法得到有效的制約。具體地說,一方面,組織成員的異質化使原有的規范不再能夠發揮作用；另一方面,規則體系即使被建立起來了,也不能夠有效地發揮作用。因而,權力的濫用、以權謀私等問題就會顯得格外嚴重。同時,我們還需要看到的是,集權治理會保留著原有的慣性,特別是組織的領導層會有著把權力與規則對立起來的沖動,在要求通過規則來制約權力的呼聲已經變得非常強烈的時候而敵視規則。這是因為,在組織中,規則意味著確定性,集權主義者和投機主義者都仇視規則,對他們而言,只有當組織中存在著不確定性的時候,他們才有機會,才能將機會轉化為權力、利益等。

與集權治理相比,民主治理是建立在社會異質化的基礎上的,在組織的意義上,治理體系的開放性決定了它隨時都會接納各種各樣的異質性因素。或者說,民主治理體系本身就是建立在社會異質化的條件下的,組織成員有著充分的自我意識,而且這種自我意識是以職業意識表現出來的。也就是說,從事社會治理活動只是一種職業行為,是通過開展職業活動去謀取個人利益的,而不是像集權治理那樣要求執掌和行使權力的人把個人的職業活動與一個社會的或人民的事業聯系在一起。所以,民主治理必須求助于規則,要求權力的執掌和行使都嚴格地得到規則的規范和控制。其實,就民主治理表現為法治而言,是強調了以法律形式出現的規則,民主治理對規則表現出了高度的依賴性,沒有規則也就不可能設想什么民主治理。由此可見,集權治理因為強化了人民主權原則而弱化了權力執掌和行使的規則規范,而民主治理則是通過制度的設計去把人民主權原則加以內化的,是把執掌和行使權力僅僅看作是組織成員的職業行為的,因而要求他們嚴格遵守規則。

3　合作治理中的權力與規則

合作治理既需要規則也需要權力,或者說,規則和權力也依然是合作治理中的必要因素。但是,規則和權力在合作治理中的運行和表現又不同于在權治和法治模式中的狀況。就合作治理中的權力而言,不僅會進一步地實現與權力所有者的分離,而且會出現權力所有者消失的狀況。也就是說,隨著人民主權原則在后工業化進程中得到了充分實現,關于權力的歸屬問題也就得到了徹底解決,也就不再存在權力歸誰所有的問題了。結果,權力的執掌和行使都會因具體情況而定,會因共同行動的具體需要而決定由誰執掌和由誰行使。可以想象的是,合作治理中的權力是與專業性的權威聯系在一起的,共同行動所面對的任務都會表現出很強的專業性,專業方面的權威是執掌和行使權力的前提。另一方面,共同行動的任務在每一次出現的時候,也都具有新的性質和特征,這又決定了權力的執掌和行使不是穩定地與具體的人聯系在一起的,而是表現出隨機性變動和轉移的特征。既然權力的執掌者和行使者是隨機變動的,也就對執掌和行使權力的規則提出了很高的要求,以保證無論是誰執掌和行使權力的時候,都能夠得到規則的規范。但是,合作治理中的規則又不會像法治中的規則那樣追求嚴謹性和明確性,而是以原則性規定的形式出現,會具有很強的彈性,能夠保證執掌和行使權力的人的道德具有充分發揮作用的空間。

現代社會治理雖然被要求打造成民主治理模式,但它是通過官僚制組織而得以開展的。而官僚制組織自身的“基因”缺陷又決定了它并不能夠保證規則得到充分的遵從。也就是說,在官僚制組織這里,當組織目標與組織成員個體目標發生沖突的時候,組織規則就很難得到遵從,組織成員先是以個體的形式逃避規則和破壞規則,后來逃避規則和破壞規則的行為相互傳染,就會成為一種普遍現象。在這種情況下,組織的每一項任務的執行都會變得不盡如人意。為了保證組織目標的實現,就必須建立起嚴格的監督程序。也許監督程序以及監督行為在一個時期內使組織成員執行任務的狀況得到了改善,卻并沒有從根本上解決目標沖突的問題,沒有消除組織成員逃避規則和破壞規則的根源。隨著監督程序的強化,組織成員的抗拒心理和抵觸情緒也會得到不斷強化。不僅執行任務的主動性蕩然無存,而且在一切可能的地方和時機中都會通過破壞任務的執行去表達不滿和發泄情緒。可見,監督程序以及對監督活動的強化,只能把組織引向更糟的境地。然而,民主治理是依靠規則的治理,它在規則得不到遵從的情況下,就必然會通過監督的途徑去強化規則,以至于陷入一種惡性循環之中。在低度復雜性和低度不確定性條件下,這種強化規則的做法并未顯現出嚴重的消極后果,但在高度復雜性和高度不確定性條件下,對規則的強化則使行動者的手腳被束縛住了,無法因應復雜情況而做出及時反應,從而使社會治理顯得被動甚至失靈。

在思索高度復雜性和高度不確定性條件下的人的行為時,我們把視線集中在了人的能動性之上,這實際上是近代以來一直追求的目標。正如哈貝馬斯所指出的,“涂爾干把社會個體化理解成使得個體具有自己個性的能動性的增長；但是,他只能根據特例來描述這些能動性,有了這些特例,個體便和他所處社會背景中的普遍性區別了開來。隨著時間的流逝,這種與相對同質群體規范之間的區別便導致了群體規范的多元分化。但是,新的規范并未因多元化而失去其先驗的普遍特征；個體遵守它們,一如過去崇尚完全分化的生活方式的行為方式。只是,過去的偶然性變成了一種本質；個體主義本身則成了另一種新的制度”[2]171。之所以涂爾干需要根據特例來描述個體的能動性,是因為他在把個體化與職業化聯系起來考察的時候,看到了規則和紀律；規則和紀律的社會化和普遍化又造就了整個社會共有的同一性規則體系,形成了普適于每一個個體的制度；個體遵守和服從規則,在這種制度和規則體系的框架下生活和行動,不被允許逾越雷池。因而,除了某個具體的個體在規則和制度的框架下也會表現出一定的主動性之外,在一般的意義上,個體并不擁有主動性和能動性。總的說來,當人從農業社會的同質性群體中解放出來后,人的能動性就是人的發展和社會建構的目標,然而社會建構與人的發展走向了截然不同的兩個方向:人的發展希望擺脫各種各樣的束縛；而社會建構則要求規則至上。結果,社會建構主義取得了勝利,以至于人的自由主張也需要被納入到社會建構主義的理論解釋框架之中。在工業社會的低度復雜性和低度不確定性條件下,人的能動性的喪失并未對社會發展帶來明顯的消極影響,可是當我們面對高度復雜性和高度不確定性時,人的能動性的意義便顯得非常重要。所以,在后工業化進程中,呼喚人的能動性將是一切理論獲得的重心所在,而且這也是與近代早期的思想一致的。

由此可見,民主治理需要建立在某些規則的基礎上,比較而言,合作治理對規則的要求要弱得多。但這絕不是向集權治理的回歸,因為只要是集體行動,都必須得到規則的支持。但是,就合作治理是發生在高度復雜性和高度不確定性條件下的一種新型的治理模式而言,既需要得到規則的支持,又不能拘泥于規則。在合作治理這里,規則作為人的行為的外在性規范還需要得到人的內在力量的響應。我們可以設想,合作治理中的人的行為將更多地是從人們的合作信念中獲得力量的,作為規則的外在性規范力量僅僅是一種補充因素,而且更多地表現在協調行動方面。同樣,如果認為合作治理表現為合作制組織的行動的話,我們也會看到它對權力的需求也會減弱。由于權力的執掌和行使提出了用規則來加以規范的要求,一旦權力需求呈現出弱化的趨勢時,也同樣會減弱對規則的要求。所以,合作治理將會因權力的去勢而不再像民主治理那樣不斷地強化規則。事實上,對于合作治理而言,合作制組織中的權力去勢所留下的空場將會由行動者的影響力來填補。民主治理是通過官僚式組織實現的,雖然民主的理念包含著對權力的諸多懷疑,而在治理過程中,在求助于官僚制組織的時候,又不能不承認權力和仰仗權力。因為,官僚制組織總是表現出注重客觀性設置的布設,無論是規則體系還是程序以及流程,所提供的都只能說是一架尚未發動起來的性能良好的機器,能夠使這架機器動起來的則是權力。所以,才形成了通過規則制約和規范權力的方案,同時又需要通過權力去賦予官僚制組織以動力。正是權力與規則,構成了一對矛盾。當人應用了權力、行使了權力,整個官僚制組織體系也就運轉了起來；如果這架機器能夠平穩地運轉,又必須對權力加以限制,即求助于規則而對權力加以制約和規范。

高度復雜性和高度不確定性條件下的合作治理將表現出策略上的靈活性、行為選擇上的隨機性等在很大程度上來源于行動者的變通,這種變通可能會表現為一種不是對規則的嚴格遵從,但在實質上又是恰恰合乎規則的要求的。用學術概念來表述,這種變通也可以稱作是“權變”。但是,它并不是權變理論所描述的那種組織因應環境的要求而變,而是有著更為廣泛的含義,也是在行動者的角度所看到的變。這種“變”所謀求的是“通”,而“通”則界定“變”,即服務于承擔任務和實現組織目標的變,而不是出于組織成員個人利益實現之目的的變。在合作治理這里,變通是個原則,也是一個過程。雖然變通需要通過行動者——也許可以溯源到或歸結為個體的行動者——來加以表現,但變通是發生在合作行動過程中的,是受到合作行動中的各種各樣的因素所制約的。變通本身就是要擺脫和超越制約著合作行為的各種各樣的因素,同時變通又表現為合作行動的多元互動,因而它必然受到各種各樣的因素的制約。這樣一來,變通本身就不應被看作是一種行為,而是持續進行中的過程。

參考文獻:

[1]米歇爾·福柯.詞與物——人文科學考古學[M].莫偉民,譯.上海:上海三聯書店,2001.

[2]哈貝馬斯.后形而上學思想[M].曹衛東,等,譯.南京:譯林出版社,2001.

[3]昂格爾.知識與政治[M].支振峰,譯.北京:中國政法大學出版社,2009.