論中國金融監(jiān)管“一行三會”制度的現(xiàn)狀與發(fā)展

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 陶梓鋒

1 中國金融監(jiān)管體制

1.1 中國金融監(jiān)管體制的由來

金融監(jiān)管也被稱為金融監(jiān)管治理。這種說法在世界學(xué)術(shù)領(lǐng)域和監(jiān)管中是一個新穎的領(lǐng)域。金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)情況、治理等級、金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效性是決定金融體制穩(wěn)固的主要因素。采用良好的治理方法是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的共同職責(zé)，監(jiān)管對象引入正確且良好治理的前提條件是監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終采取正確良好的治理結(jié)構(gòu)。假若監(jiān)管治理不完善，監(jiān)管當(dāng)局的信譽(yù)和監(jiān)管權(quán)威性將受到質(zhì)疑，監(jiān)管機(jī)構(gòu)改進(jìn)公司治理難以有效地推動，從而會導(dǎo)致道德上的風(fēng)險(xiǎn)。我國最初的金融監(jiān)管工作是由中央銀行來執(zhí)行的。隨著中國和國際接軌日益緊密，一個穩(wěn)固的金融監(jiān)管要求央行在制定貨幣政策的職能加強(qiáng)，因此央行的監(jiān)管職能被獨(dú)立出來，形成了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會。對所有金融機(jī)構(gòu)包括銀行和非銀行監(jiān)督管理。

1.2 中國金融監(jiān)管體制存在的意義

從公共的監(jiān)管理論來看，金融行業(yè)是信息不對稱性和外部效應(yīng)都十分顯著的公共行業(yè)，所以需要政府協(xié)助管制。外部監(jiān)管是指以監(jiān)管當(dāng)局為代表的監(jiān)管模式，這種制度正是一種免于公共利益受侵害的強(qiáng)制性制度安排。雖然這種外部監(jiān)管模式看似強(qiáng)大，但是這種監(jiān)管的核心監(jiān)管作用也是有所限制的，諸如監(jiān)管彈性不足、監(jiān)管法規(guī)的滯后性等。在此基礎(chǔ)上，行業(yè)的自行制律、社會的中介職能、內(nèi)部的自我調(diào)控、市場的相互制約也具有一定的監(jiān)管效用，他們共同成為防范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的重要防線。從長遠(yuǎn)角度來看，若要使金融企業(yè)合法、穩(wěn)健地運(yùn)行，不僅僅在于監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管作用，更在于通過監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)同，促使社會的中介、行業(yè)的公會、金融的內(nèi)部機(jī)構(gòu)稽核與監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督管理形成一種默契，變成一種和諧穩(wěn)定的合作關(guān)系。

2 “一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式的弊端

2.1 銀監(jiān)會體制的弊端

我國銀監(jiān)會的發(fā)展特點(diǎn)是起步緩慢、發(fā)展迅速，能充分借鑒外國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。誠然如此，銀監(jiān)會在發(fā)展過程中仍然存在眾多問題，以下主要從銀監(jiān)會運(yùn)行機(jī)制、體系兩方面來探討它存在的問題。

2.1.1 銀監(jiān)會在運(yùn)行機(jī)制方面不完善

自從銀監(jiān)會創(chuàng)立之初，其肩負(fù)的使命便極其重大，完善金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作，確保金融市場健康發(fā)展都是銀監(jiān)會在運(yùn)行過程中要確保的重要事項(xiàng)。然而由于各種政治、經(jīng)濟(jì)、地域等多種因素的影響，銀監(jiān)會的監(jiān)督職能并不能有效地發(fā)揮其在監(jiān)督領(lǐng)域的作用。在實(shí)際的運(yùn)行過程中也受到很大干擾，出現(xiàn)各種各樣的問題，例如無法控制風(fēng)險(xiǎn)、不能串聯(lián)起監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管力度不大等。導(dǎo)致銀監(jiān)會無法有效發(fā)揮其監(jiān)管職能。大多是接受命令形式的監(jiān)管, 在監(jiān)管中僅僅充當(dāng)“傳達(dá)室”的作用。又因?yàn)殂y監(jiān)會的監(jiān)管職能與央行的監(jiān)管職能有所重復(fù)，從而使監(jiān)管體系的運(yùn)行機(jī)制更加混亂。

2.1.2 銀監(jiān)會法律體系不完善

《大清銀行則例》是我國第一部銀行法，其發(fā)布年限是清朝光緒年間。 20世紀(jì)80年代，國務(wù)院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》后銀監(jiān)會的立法才真正確立，相比銀行法而言起步慢了很多。銀監(jiān)會在發(fā)展的過程中存在諸多問題，例如中國銀行金融監(jiān)督體制不完善，缺乏獨(dú)立性等。

2.2 證監(jiān)會的體制與利弊

證監(jiān)會從1992年成立以來，對中國的證券市場進(jìn)行著監(jiān)督管理的作用，它采取的模式是集權(quán)管理模式。然而，在中國資本市場的廣度和深度不斷延伸的情況下，證監(jiān)會在監(jiān)管的過程中也暴露出了一系列問題。接下來筆者將簡略地從目標(biāo)扭曲、法律制度缺陷兩個角度對此問題進(jìn)行分析。

2.2.1 目標(biāo)扭曲

目標(biāo)扭曲是指兩個方面：證券市場的目標(biāo)扭曲和證券監(jiān)管的目標(biāo)扭曲。這兩個目標(biāo)扭曲存在著必然的因果聯(lián)系，證券市場的目標(biāo)扭曲造成了監(jiān)管體制的失效；證監(jiān)會迫于外界一系列壓力，為了實(shí)現(xiàn)證券市場扭曲了的目標(biāo)，進(jìn)而扭曲了監(jiān)管目標(biāo)。

(1)證券市場的目標(biāo)扭曲。正確的證券市場的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過資本流動促進(jìn)全社會范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置，通過直接融資降低交易費(fèi)用。許多國家的證券市場在成立之初，也肩負(fù)著其他使命，中國的證券市場從一開始也背負(fù)了過多的歷史重任。

(2)證券監(jiān)管的目標(biāo)扭曲。要想在監(jiān)管過程中提高監(jiān)管效率，一定要先明確證券監(jiān)管的目標(biāo)。就好像要想取得成功就一定要先有一個正確的奮斗方向。監(jiān)管本身不是目的，而是達(dá)到目的的手段。監(jiān)管原則應(yīng)將遵循三個監(jiān)管目標(biāo)作為基礎(chǔ)：保護(hù)投資者利益；保證市場的公平、高效、透明；降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。由于中國證券市場的目標(biāo)扭曲，受迫于政治壓力，證監(jiān)會不得不扭曲監(jiān)管目標(biāo)。證券市場無法受到有效地監(jiān)管，出現(xiàn)了諸多問題。

2.2.2 制度缺陷

證監(jiān)會的制度缺陷與銀監(jiān)會的法律體系缺陷大抵相同，都主要體現(xiàn)在“獨(dú)立”方面，這也為后文提出證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會一體化管理提出了理論依據(jù)。證監(jiān)會的獨(dú)立大致分為以下幾個部分。

(1)監(jiān)管的權(quán)力來源。證監(jiān)會權(quán)力的來源主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面來源于法律，另一方面來源于國務(wù)院。國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位，證監(jiān)會無法再運(yùn)作過程中獨(dú)立地決定利益分配，不能獨(dú)立地分派各種權(quán)利和義務(wù)。銀監(jiān)會監(jiān)管權(quán)利的缺失正是銀監(jiān)會制度缺陷的根本原因。

(2)監(jiān)管的權(quán)力安排。證監(jiān)會的權(quán)力安排制度也存在著明顯的缺陷,由于證監(jiān)會屬于國務(wù)院下屬的機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會的存在更多像是一個玩偶，有實(shí)無權(quán)。

人事安排制度上的監(jiān)管權(quán)利缺陷。眾所周知，國務(wù)院總理直接任命證監(jiān)會主席，不需要任何法律明文規(guī)定，不存在任命程序、任命資格，甚至不存在人事罷免的條例，這就使證監(jiān)會喪失了形式獨(dú)立。

證監(jiān)會的內(nèi)部權(quán)力安排也存在相當(dāng)嚴(yán)重的制度缺陷。證監(jiān)會內(nèi)部權(quán)力的結(jié)構(gòu)缺乏制衡，例如發(fā)行審核委員會的權(quán)力過大，嚴(yán)重影響了證監(jiān)會的正常運(yùn)作。

2.3 結(jié)合分析“一行三會”模式的弊端

2.3.1 分工存在嚴(yán)重問題

我國“一行三會”的金融監(jiān)管模式實(shí)行專業(yè)化的分工監(jiān)管，為了能夠在各自監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高水平監(jiān)管，這種想法是針對于我國實(shí)行金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的市場模式，但是目前我國金融業(yè)實(shí)際上己經(jīng)進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營，其金融產(chǎn)品、金融服務(wù)遠(yuǎn)比分業(yè)經(jīng)營模式下的金融產(chǎn)品、金融服務(wù)復(fù)雜。金融服務(wù)越復(fù)雜，金融產(chǎn)品種類越多，就會通過機(jī)構(gòu)合并、業(yè)務(wù)重組等方式進(jìn)行，帶來的結(jié)果必然是各金融機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的交互錯雜。由此看來，專業(yè)化的分工監(jiān)管己經(jīng)不能駕馭當(dāng)今這種復(fù)雜的混合經(jīng)營模式，導(dǎo)致其監(jiān)管模式顯得十分被動。

2.3.2 無法對金融創(chuàng)新進(jìn)行有效反饋

金融創(chuàng)新始于上世紀(jì)60年代，在70年代開始蓬勃發(fā)展，80年代中期達(dá)到頂峰，90年代以后依然穩(wěn)步發(fā)展。金融創(chuàng)新引發(fā)了金融業(yè)的一場革命。使得金融業(yè)無比繁榮，然而金融的創(chuàng)新恰恰與監(jiān)管的放松是接踵而至的。我們不可否認(rèn)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來講，中國需要金融創(chuàng)新，但是中國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系不夠完善，很難從根本上對金融創(chuàng)新進(jìn)行有效監(jiān)管，在金融創(chuàng)新的同時可能會引發(fā)很大的問題，例如美國的次貸危機(jī)等。

3 英美金融監(jiān)管模式及對我國的啟示

3.1 美國金融監(jiān)管機(jī)制對我國的啟示

我們可以看出，美國監(jiān)管體制過于復(fù)雜，部門繁多、過于龐大，重復(fù)監(jiān)管與空白監(jiān)管不僅給金融機(jī)構(gòu)造成了過多的負(fù)擔(dān)，還導(dǎo)致監(jiān)管效率下降，拖延金融的發(fā)展與創(chuàng)新。我國在改革發(fā)展的同時要注意這些。

不過，從美國金融監(jiān)管體制特點(diǎn)來看。各部門開始試圖在現(xiàn)行體制下，通過對信息收集的統(tǒng)一、共享，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息溝通。中國現(xiàn)有的“一行三會”式的監(jiān)管顯現(xiàn)出與上述美國監(jiān)管體制極為相似的現(xiàn)象，相互間競爭越來越突出。極度缺乏協(xié)調(diào)能力。因此，在改革時要根據(jù)中國的實(shí)際情況，逐步將分業(yè)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄捅O(jiān)管模式．從體制上解決現(xiàn)行監(jiān)管結(jié)構(gòu)和監(jiān)管理念上的矛盾。在機(jī)構(gòu)設(shè)置下，則可參照美國聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管委員會或本地金融服務(wù)廳的模式。

3.2 英國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式及對我國的啟示

英國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式。

3.2.1 金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置

英國金融監(jiān)管建立了包括財(cái)政部、央行以及金融監(jiān)管局在內(nèi)的監(jiān)管體系，并且成立了專門的金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)“金融服務(wù)和市場特別法庭”(FSMT)，主要審理通過FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同協(xié)商之后還是無法解決的問題。

3.2.2 FSA與財(cái)政部、央行的關(guān)系

雖然FSA有很大的獨(dú)立性，但是它與英格蘭銀行(央行)及財(cái)政部也有很多密切的關(guān)系。

財(cái)政部可以代表政府向FSA提出具體要求，要求FSA執(zhí)行一些國際義務(wù)。

財(cái)政部有權(quán)派人調(diào)查FSA的運(yùn)行效率。FSA雖然是唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但企業(yè)也可以對FSA的裁決提出抗議。出現(xiàn)這種情況時，就要由財(cái)政部委派調(diào)查官員來重新進(jìn)行調(diào)查，并且宣布調(diào)停。財(cái)政部委派的調(diào)查小組由財(cái)政部官員及社會知名人士組成，他們的判決為終審。

3.3 英國金融監(jiān)管模式對我國的啟示

3.3.1 增強(qiáng)央行的整體職能

我國央行也有維護(hù)整體金融穩(wěn)定的職責(zé)。在立法上，我們可借鑒英國改革的思路。確立央行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面的主導(dǎo)地位：在央行內(nèi)部結(jié)構(gòu)上可以成立特殊部門專門來負(fù)責(zé)央行金融穩(wěn)定職能的發(fā)揮。在信息收集與分享方面，我們不光要建立人民銀行總行與各監(jiān)管當(dāng)局總部之間有關(guān)金融信息收集分享的制度，更應(yīng)在人民銀行分支行以及各地的監(jiān)管當(dāng)局之間建立信息收集與分享的制度安排。另外，政府是人民的政府，為使人民銀行金融穩(wěn)定的職能得到充分發(fā)揮，應(yīng)該賦予人民對于金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查權(quán)。

3.3.2 建立起有效的存保制度

有效的存款保險(xiǎn)制度可以降低銀行破產(chǎn)對整體金融穩(wěn)定以及對社會的不良影響，這是極好地規(guī)避金融創(chuàng)新所帶來風(fēng)險(xiǎn)的制度。英國雖建立了顯性存款保險(xiǎn)制度但采取的是事后融資的方式，這種情況不符合我國國情，而且該制度也不能從政府等部門籌措到足夠的緊急性資金，存款補(bǔ)償?shù)南揞~也不高，這些問題制約了存款保險(xiǎn)的作用發(fā)揮。

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