農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)應(yīng)真實(shí)反映水的公共基礎(chǔ)性資源價(jià)值

楊 林，任國平，李學(xué)兵

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗水利工程管理站，750300，阿拉善左旗；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗防汛抗旱指揮部辦公室，750300，阿拉善左旗；3.內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗水利工作隊(duì)，750300，阿拉善左旗）

農(nóng)業(yè)是水資源消耗的最大領(lǐng)域，近10年我國農(nóng)業(yè)消耗水資源由以往的84%下降到67%。除了各種積極的節(jié)水措施以外，準(zhǔn)確地講，很大程度上節(jié)水是依靠行政手段對(duì)各地區(qū)水資源使用權(quán)限的嚴(yán)格限制來實(shí)現(xiàn)的。按照規(guī)劃目標(biāo)，2020年農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)要求提高到0.55以上，2030年農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)要提高到0.6以上，即10年時(shí)間農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)僅僅提高0.05，可見難度之大。

實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的最終目的，就是要保證國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前實(shí)施的“深化小型水利工程管理體制改革”“農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革”等，無疑都是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所作的準(zhǔn)備，而且也僅僅是各項(xiàng)改革其中的一部分，應(yīng)當(dāng)說今后的改革將逐漸進(jìn)入深水區(qū)，改革的難度會(huì)越來越大，甚至包括在思想觀念上都必須有徹底的轉(zhuǎn)變。

一、水資源的屬性須有更切實(shí)際的定位

我國人口約占世界人口的21%，保證社會(huì)穩(wěn)定首先要保證糧食安全，而水資源又是保障糧食安全必不可少的基礎(chǔ)之一。同時(shí)，如果城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重滯后，第二、三產(chǎn)業(yè)得不到相應(yīng)快速發(fā)展，同樣也會(huì)導(dǎo)致國家包括政治、國防等多方面的不安全，這一切也都要求水資源提供可靠的保障。

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。就我國而言，水資源甚至是比石油更為重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、文化落后等歷史原因，以及長(zhǎng)期以來沒有把水資源放到戰(zhàn)略資源這樣一個(gè)應(yīng)有的價(jià)值地位上，直接導(dǎo)致人們對(duì)水資源的不珍惜，也更不可能從基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的高度上來考慮問題。

高度缺水的以色列，建國初期國家安全岌岌可危，糧食安全排在首位，但有限的水資源根本無法保障自身糧食供給；轉(zhuǎn)而以農(nóng)促牧發(fā)展效益更高的畜牧業(yè)，事實(shí)證明效益產(chǎn)出與有限水資源的價(jià)值相距甚遠(yuǎn)。最終在保證城市居民用水、工業(yè)用水之后，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)演變成為發(fā)達(dá)國家的菜籃子，才體現(xiàn)出水資源在以色列人眼中的價(jià)值。以色列把水資源真正當(dāng)成戰(zhàn)略資源，因此自始至終貫徹追求投入產(chǎn)出效率最大化原則也就不難理解。

對(duì)比以色列水資源管理的基本理念可以看出，用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”僅僅是現(xiàn)階段對(duì)水資源管理的初期目標(biāo)任務(wù)，我國也必將以水資源對(duì)國民經(jīng)濟(jì)不同行業(yè)的貢獻(xiàn)程度（即水資源投入產(chǎn)出效率）作為水資源合理配置的基本依據(jù)。

二、水資源管理須認(rèn)清水的“公共基礎(chǔ)性資源”屬性，反映其真實(shí)價(jià)值

工業(yè)以及主要依附于工業(yè)發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)，是帶動(dòng)一個(gè)國家可持續(xù)發(fā)展的最主要?jiǎng)恿Α０凑找?guī)劃目標(biāo)：2020年萬元工業(yè)增加值用水量降低到65 m3以下，2030年降低到40 m3以下。也可以理解為，水資源在工業(yè)中的投入產(chǎn)出效率（即對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)率），2020年必須超過154元／m3，2030年必須超過222元／m3。

現(xiàn)有的各種農(nóng)作物中，玉米是水資源轉(zhuǎn)換干物質(zhì)效率最高的作物品種。如內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗這種純灌溉農(nóng)業(yè)采用了覆膜滴灌高效節(jié)水灌溉技術(shù)，玉米用水量約為7 500 m3／km2，其最高單產(chǎn)平均約15 000 kg／km2，除去生產(chǎn)成本，純效益約15 000元／km2，按照此方法推算，用水的產(chǎn)出效率為2元／m3。油葵和食葵的效益與玉米基本相同，但采用覆膜滴灌用水量約為5 250 m3／km2，按照此方法推算，油葵和食葵的水資源投入產(chǎn)出效率為2.86元／m3。

表面上看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)水資源的投入產(chǎn)出效率與工業(yè)水資源的投入產(chǎn)出效率不具可比性，但是如果真正把水當(dāng)成社會(huì)所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的“公共基礎(chǔ)性資源”，尤其是事關(guān)一個(gè)國家生死存亡的戰(zhàn)略資源的角度來看待，很顯然追求資源的投入產(chǎn)出效率最大化就是合理的，這就需要在規(guī)范各類用水行為中，必須充分體現(xiàn)水資源的真正價(jià)值。

三、水資源管理不能反映水的資源屬性及社會(huì)價(jià)值的弊害

按照我國目前對(duì)水資源的管理辦法，用水水價(jià)實(shí)際由包括用水全部成本和水資源費(fèi)兩部分組成：全部成本費(fèi)用包括能耗以及基礎(chǔ)設(shè)施折舊等各類費(fèi)用的提取合計(jì)；水資源費(fèi)實(shí)際上就是水作為“資源屬性”的基本價(jià)值。

我國長(zhǎng)期以來對(duì)水資源實(shí)行的是不同用水性質(zhì)的差額標(biāo)準(zhǔn)管理辦法。在2014年頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定》中，對(duì)不同行業(yè)用水實(shí)行不同水資源費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如一類地區(qū)使用地表水：居民生活、行政事業(yè)單位和非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)用水水資源費(fèi)為0.1元／m3，工業(yè)、建筑業(yè)用水水資源費(fèi)為0.4～0.5元／m3，農(nóng)業(yè)灌溉的水資源費(fèi)只有0.03元／m3。對(duì)于使用地下水，居民生活、行政事業(yè)單位和非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)用水水資源費(fèi)為0.1元／m3，工業(yè)、建筑業(yè)用水水資源費(fèi)為2～5元／m3，農(nóng)業(yè)灌溉的水資源費(fèi)只有0.08元／m3。

結(jié)合國外對(duì)水資源管理的一些做法以及工作中的實(shí)踐和體會(huì)，總結(jié)歸納水資源管理不能真實(shí)反映水的資源屬性及社會(huì)價(jià)值的弊害為以下幾點(diǎn)：

①按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，市場(chǎng)對(duì)資源的調(diào)節(jié)作用在于有限資源必然按照資源投入產(chǎn)出效益的大小，流向效益最好最具競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)。因此對(duì)整個(gè)社會(huì)來說，某種同質(zhì)資源其社會(huì)需求真實(shí)價(jià)值應(yīng)當(dāng)是相同無差別的，不應(yīng)當(dāng)有行業(yè)區(qū)別，否則市場(chǎng)需求就無法自然調(diào)節(jié)。比如：采用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，一個(gè)地區(qū)向另一個(gè)地區(qū)購買通過節(jié)灌節(jié)省下的水資源使用權(quán)，用于保障本地區(qū)城市和工業(yè)的發(fā)展，水資源費(fèi)征收是執(zhí)行原來農(nóng)業(yè)用水的標(biāo)準(zhǔn)還是城市和工業(yè)用水的標(biāo)準(zhǔn)？很顯然，如果同質(zhì)水資源執(zhí)行相同標(biāo)準(zhǔn)就不存在這種問題。

②目前水資源費(fèi)征收管理辦法制定的出發(fā)點(diǎn)符合國情，但是單純就辦法本身來說，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律：如農(nóng)業(yè)灌溉的低廉水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上掩蓋了水作為最基礎(chǔ)的公共資源的真實(shí)社會(huì)價(jià)值，因此無法正確引導(dǎo)人們對(duì)水資源價(jià)值的理解，從而難以自覺付諸行動(dòng)加入到建設(shè)節(jié)水型社會(huì)當(dāng)中來。目前，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)過程中遇到很多困難，尤其是很多情況下完全依靠政府的投入實(shí)施節(jié)水，根源均在于此。

③不利于推行最嚴(yán)格的水資源管理。如阿拉善左旗的深井灌區(qū)和高揚(yáng)程灌區(qū)，能耗單價(jià)0.293元／kWh，抽水電費(fèi)支出成本3 m3／kWh，即便實(shí)施征收農(nóng)業(yè)灌溉水資源費(fèi)，多耗費(fèi)100 m3的水資源，多支出水費(fèi)代價(jià)也不過10元左右，但多灌100 m3水增加的收益遠(yuǎn)比水費(fèi)投入大，節(jié)水無利可圖，群眾自然不感興趣。對(duì)于自流灌區(qū)或者低成本灌溉地區(qū)來講，除非嚴(yán)重缺水，否則沒有吸引節(jié)水的利益驅(qū)動(dòng)力。

④就美國來講，任何用水都必須通過上交水費(fèi)的過程來實(shí)現(xiàn)，無論多少都沒有無償用水的可能。但是目前我國相關(guān)農(nóng)牧區(qū)免交水資源費(fèi)的做法，應(yīng)當(dāng)說既不合情也不合法，如此低廉的水資源費(fèi)即使免征也不會(huì)對(duì)減輕群眾負(fù)擔(dān)起到多少作用，相反在全社會(huì)形成一種可以無代價(jià)用水，甚至形成水資源“不值錢”“不值得珍惜”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和習(xí)慣。

⑤目前工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)用水的水資源費(fèi)與農(nóng)業(yè)用水的同質(zhì)不同價(jià)，在一定程度上形成了行業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致的非市場(chǎng)行為對(duì)資源的配置，不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

四、農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)的制定應(yīng)當(dāng)建立在準(zhǔn)確反映水資源的真實(shí)社會(huì)價(jià)值上

如前所述，農(nóng)業(yè)用水水價(jià)包括用水成本和水資源費(fèi)兩部分。供水工程基礎(chǔ)設(shè)施投資大則供水成本相應(yīng)較高，自流灌區(qū)供水成本要比提灌農(nóng)業(yè)供水成本高，這是一個(gè)地區(qū)水資源特點(diǎn)和用水條件所決定的價(jià)格組成差別化因素。但是水資源費(fèi)作為反映社會(huì)公共基礎(chǔ)資源屬性的價(jià)值，在一個(gè)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)是全社會(huì)廣泛需求，沒有差別。如甘肅省武威市民勤縣就實(shí)行地下水與地表水同價(jià)的價(jià)格機(jī)制；再如阿拉善左旗的深井灌區(qū)和高揚(yáng)程灌區(qū)，能耗單價(jià)0.293元／kWh，抽水電費(fèi)支出成本3 m3／kWh，如果水資源費(fèi)回歸到0.5元／m3，則水價(jià)就應(yīng)該達(dá)到0.6元／m3。由于農(nóng)業(yè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的特殊屬性，顯然不能完全按照這種方式實(shí)際執(zhí)行，但是如果把這種實(shí)際水價(jià)計(jì)算方法稱作為“基準(zhǔn)水價(jià)”，則可以充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府從戰(zhàn)略高度實(shí)施政策引導(dǎo)的功能，實(shí)行差別化水價(jià)政策。

五、結(jié) 語

①農(nóng)業(yè)屬于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)人口屬于弱勢(shì)人群，用水權(quán)限（或是灌溉定額內(nèi)）的用水行為實(shí)行政府補(bǔ)貼水價(jià)，即用水支付水費(fèi)基本維持在目前的水平；超出灌溉定額或配制用水總量則認(rèn)定超出用水權(quán)限，超出部分按照“基準(zhǔn)水價(jià)”執(zhí)行“階梯水價(jià)”和“累進(jìn)加價(jià)”。

②“基準(zhǔn)水價(jià)”的確立將用水行為回歸了占用消耗資源價(jià)值的屬性，也為執(zhí)行“階梯水價(jià)”和“累進(jìn)加價(jià)”創(chuàng)造了實(shí)行節(jié)水獎(jiǎng)罰措施的基準(zhǔn)點(diǎn)依據(jù)。其他行業(yè)用水也應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一基本方法分類進(jìn)行。

③實(shí)行政府補(bǔ)貼水價(jià)政策，既維持了目前用水水費(fèi)價(jià)格水平，也通過用水權(quán)限 （或是灌溉定額內(nèi)）內(nèi)外的差別，讓群眾了解到水資源的真實(shí)價(jià)值，同時(shí)又體會(huì)到政府對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)人口政策上的照顧和關(guān)懷。而目前的做法恰恰效果相反。

④在這種水資源管理辦法下，實(shí)行“農(nóng)牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用年取水1 000 m3以下的，免征水資源費(fèi)”的政策，相應(yīng)也就具有實(shí)際意義。

⑤對(duì)水資源回歸資源屬性價(jià)值基礎(chǔ)上實(shí)行的“基準(zhǔn)水價(jià)”農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)管理辦法，應(yīng)當(dāng)由省一級(jí)人大立法實(shí)行，才更具有積極的推動(dòng)作用。

[1]鄭通漢.推進(jìn)水價(jià)綜合改革 建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制[J].中國水利，2007（23）.

[2]張會(huì)文,等.石津灌區(qū)實(shí)施末級(jí)渠系改造及農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的認(rèn)識(shí)與思考[J].中國水利，2009（16）.