旅游精準扶貧的實踐研究——以國家水利風景區(qū)為例

白蕓蔓

（山西省汾河二庫管理局，030012，太原）

伴隨著旅游產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，旅游在帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和貧困人口脫貧等方面的作用與日俱增，并逐漸被人們所認識，已然成為扶貧的重要形式之一。旅游精準扶貧作為一種新型的扶貧方式，具備其他行業(yè)無法比擬的優(yōu)勢，本文研究的重點是如何深挖國家水利風景區(qū)在旅游精準扶貧過程中的潛力，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、旅游精準扶貧理論簡述

關(guān)于旅游扶貧理論，國外影響最大和最典型的是1999年英國國際發(fā)展署（DFID）提出的Pro-Poor Tourism（PPT，有利于貧困人口發(fā)展的旅游），以及2002年世界旅游組織（WTO）提出的Sustainable Tourism-Eliminating Poverty（ST-EP,可持續(xù)旅游與消除貧困）。隨后，2003年世界旅游日的主題確定為“旅游：消除貧困、創(chuàng)造就業(yè)與社會和諧的動力”。可見旅游扶貧已被全世界所認識。

我國最早于1996年開始，國家旅游和扶貧部門組織專家研究旅游扶貧，以加強對旅游扶貧的指導，從而幫助貧困地區(qū)的景點建設，提高貧困區(qū)域旅游企業(yè)的競爭力，增強旅游在扶貧中的作用。2011年旅游扶貧首次作為扶貧的方式之一，被寫入我國政府扶貧綱領(lǐng)性文件——《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 （2011—2020年）》（中發(fā)〔2014〕31 號）（以下簡稱《綱要》）。《綱要》進一步指出：旅游業(yè)發(fā)展在促進我國中西部協(xié)調(diào)發(fā)展、帶動中西部貧困地區(qū)脫貧致富、促進我國經(jīng)濟化增長及生態(tài)改善方面具有重大意義。可見，旅游扶貧也已成為我國扶貧的重要方式。

2014年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出改進貧困縣考核機制，建立精準扶貧工作機制，改革財政專項扶貧資金管理機制，由此精準扶貧正式推出。旅游精準扶貧正是在旅游扶貧和精準扶貧的有機結(jié)合下產(chǎn)生的。旅游精準扶貧理論在水利系統(tǒng)的應用，首先就是下好國家水利風景區(qū)精準扶貧這盤棋，以此樹立典型，形成以點帶面的扶貧效應，為國家水利風景區(qū)旅游精準扶貧的實踐和推廣積累經(jīng)驗。

二、國家水利風景區(qū)作為旅游精準扶貧主體的可行性和必要性

旅游精準扶貧是一個動態(tài)的、復雜的系統(tǒng)工程，是由多元主體共同參與和協(xié)作的綜合項目。國家水利風景區(qū)的開發(fā)不僅激活了水利經(jīng)濟，拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，而且在涵養(yǎng)水源、維護工程安全、改善人居環(huán)境、維護生態(tài)、調(diào)整當?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著重要作用。其中工程管理單位作為景區(qū)的主要管理部門，承擔的社會責任及參與程度對旅游精準扶貧也具有非常重要的作用。下面通過“RHB 戰(zhàn)略” 即資源 （Resource）、人（Humanity）、效 益 （Benefit）三 方 面 因素來說明國家水利風景區(qū)作為旅游精準扶貧主體的可行性和必要性。

從“資源（Resource）”分析來看，國家水利風景區(qū)是指以水域 （水體）或水利工程為依托，按照水利風景資源即水域（水體）及相關(guān)聯(lián)的岸地、島嶼、林草、建筑等能對人產(chǎn)生吸引力的自然景觀和人文景觀的觀賞，文化、科學價值和水資源生態(tài)環(huán)境保護質(zhì)量及景區(qū)利用、管理條件分級，經(jīng)水利部水利風景區(qū)評審委員會評定，由水利部公布的可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育活動的區(qū)域。可見國家水利風景區(qū)已經(jīng)具備旅游的基礎條件，而且還是相對完善和成熟的資源條件。從地理位置來看，其中一小部分位于城郊附近，但大多數(shù)水利風景區(qū)都位于偏遠的較為貧困的山區(qū)或是其他地形比較復雜的地帶。

從“人（Humanity）”分析來看，貧困人群是旅游精準扶貧的立足點，從國家水利風景區(qū)的縱向發(fā)展來看，事實上很大程度上已經(jīng)承擔了相當一部分扶貧任務。國家水利風景區(qū)開發(fā)初期，涉及移民安置問題，一定程度上起到了扶貧作用，從開發(fā)式扶貧到旅游式扶貧積累了一定經(jīng)驗，與附近群眾建立了良好關(guān)系。從長遠角度來看，國家水利風景區(qū)還有更深層次的開發(fā)潛力，也就是說還能拓展更多旅游資源，包括勞動力、基礎設施建設、社區(qū)建設等，這樣就要吸收當?shù)氐膭趧恿Α⒀苌a(chǎn)品以及服務、民俗文化等。貧困人口的參與程度也直接影響旅游景區(qū)的繁榮程度，因此相當長的時間內(nèi)將存在著供需關(guān)系和利益關(guān)系。

從“效益（Benefit）”分析來看，以山西省汾河二庫為例，十幾年的發(fā)展，已經(jīng)帶了來了經(jīng)濟、非經(jīng)濟方面的作用和效益，帶動了太原市尖草坪區(qū)、古交市以及陽曲縣等地的經(jīng)濟發(fā)展，同時吸收了周邊大量的群眾為二庫旅游服務。

總之，國家水利風景區(qū)想要發(fā)展好，做好旅游精準扶貧是重要內(nèi)容。反之，旅游精準扶貧的成敗，將大大影響國家水利風景區(qū)的建設。

三、國家水利風景區(qū)旅游精準扶貧的現(xiàn)狀與問題

國家水利風景區(qū)在開發(fā)旅游過程中處于一種非常尷尬的境地，在旅游資源、旅游市場以及基礎配套設施等方面具有強烈的需求，但由于多種原因，工程管理單位的旅游業(yè)務往往處于輔助地位。

1.幫扶主體有限

旅游精準扶貧需要集全社會的力量共同協(xié)作完成,但是在國家水利風景區(qū)開發(fā)旅游的過程中，幫扶主體單一有限。工程管理單位從旅游開發(fā)到機構(gòu)設置、資金籌集、基礎設施與服務設施的建設等基本都是自籌，政府和其他社會團體的幫扶遠遠不能滿足國家水利風景區(qū)的發(fā)展。

2.幫扶力度不足

一是幫扶政策欠缺。旅游扶貧的政策以及相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，很少有專門針對旅游扶貧的支持政策，一些出臺的規(guī)劃還有待于進一步細化和精準。

二是發(fā)展旅游的資金匱乏。旅游資源開發(fā)的周期相對較長，對資金的需求也較大，加之配套服務設施幾乎沒有，這也就加劇了對資金的需求。國家水利風景區(qū)的資金主要用于工程建設和維護，幾乎沒有安排旅游建設的資金。因此，要想大力發(fā)展旅游業(yè)，需要政府和上級主管部門的專項撥款，科學組織規(guī)劃和實施。

三是旅游人才缺乏，特別是高級專業(yè)技術(shù)人員的缺乏。在工程管理單位，專門的旅游經(jīng)濟人員少之又少，甚至沒有。主要與地方的人事管理體制有關(guān)，上級部門批復的專業(yè)類型主要以工程系列為主，輔系列指標僅占主系列的7%~10%左右，除去財務、黨政等人員以外，旅游的專技人員不足3%。

四是旅游基礎設施及配套設施嚴重不足。當?shù)卣度氲馁Y金大部分都用于以生產(chǎn)生活為目的的項目，在旅游方面的投資幾乎沒有，然而景區(qū)也沒有專項費用，只能通過每年的盈利用于旅游投資建設，但資金有限，只能維護正常的景點經(jīng)營。

五是缺乏專門的管理機構(gòu)。國家水利風景區(qū)在旅游精準扶貧過程中，還處于起步階段，很多景區(qū)未設置專門的扶貧職能科室。扶貧相關(guān)工作沒有系統(tǒng)地管理起來，存在管理脫節(jié)的問題，影響了精準扶貧效果。

六是旅游市場開發(fā)不足。遠離市區(qū)，輻射較小，加之缺乏基礎設施的支持和專業(yè)市場人員的經(jīng)營，收益不理想。

3.幫扶精準度不夠

在旅游精準幫扶中，貧困人群的思想觀念存在偏差，導致精準度不好把握。扶貧目的不再是傳統(tǒng)的提高收入，而是增強貧困人群的技能。貧困人群的“等、靠、要”思想嚴重，民主參與意識不強，且自身能力有限，缺乏參與市場的專業(yè)技能、服務技能和市場開拓能力等。此外，在幫扶過程中，缺乏科學的旅游精準扶貧發(fā)展規(guī)劃和細致落實旅游精準扶貧的幫扶措施，這也是導致幫扶精準度不夠的主要原因。

四、構(gòu)建“三位一體”的幫扶體系，助推國家水利風景區(qū)的旅游精準扶貧

1.充分發(fā)揮政府的主導作用

政府在扶貧工作上，無疑具有主導地位，不僅在旅游扶貧資金的提供上，還在旅游扶貧項目的規(guī)劃、審批、建設、市場培養(yǎng)和管理等方面做好主導和管理工作。同時，要做好監(jiān)督審計工作，掌握范圍和力度，真正保障旅游精準扶貧的科學有效實施。

一是建立健全本省本地區(qū)的扶持政策及相關(guān)法律法規(guī)，使各項扶貧工作有據(jù)可依，提高工作的針對性和準確性，確保扶貧工作的精準實施。

二是明確相關(guān)部門的職責，旅游、扶貧、財政、教育等部門要各司其職，針對復雜的項目，成立工作組，組織專家學者進行專題研究，經(jīng)反復論證后推廣應用。

三是采取措施精準管理，實現(xiàn)扶貧管理工作的閉合。政府要成立專門的管理機構(gòu)，制定科學的旅游精準扶貧發(fā)展規(guī)劃和細致落實旅游精準扶貧的幫扶措施，做好監(jiān)督工作。

2.國家水利風景區(qū)要開辟新路，帶動多元主體實現(xiàn)大旅游格局

一是積極爭取政策支持。國家水利風景區(qū)要積極與上級主管部門和相關(guān)部門溝通，組織專家學者就旅游建設、融資、人才、市場等方面的扶持政策進行研究，在充分調(diào)研基礎上，向政府申請優(yōu)惠支持政策。如申請成立旅游扶貧基金，專門用于旅游規(guī)劃、設施改善等。另外，可以聯(lián)系省內(nèi)相關(guān)廳局、企業(yè)及大專院校實行定點幫扶，為旅游精準扶貧創(chuàng)造條件。

二是投資興建基礎設施。根據(jù)調(diào)查，交通狀況目前仍是游客旅游首要考慮的因素。因此，可將景區(qū)交通線路納入公交或長途交通規(guī)劃設計中，不僅能分擔景區(qū)的投資壓力，還可深入挖掘周邊的市場潛力；再如將旅游線路和專用公路分開。其他基礎設施視實際情況而定。

三是整合資源。充分整合現(xiàn)有的專項扶貧資源，將旅游精準扶貧與教育扶貧、科技扶貧、農(nóng)業(yè)扶貧、水利扶貧等扶貧形式相融合。具體根據(jù)國家水利風景區(qū)所在省市的實際情況而定。

四是加大產(chǎn)業(yè)配套力度，深度挖掘和開發(fā)旅游資源。目前，國家水利風景區(qū)的娛樂和旅游購物發(fā)展還十分薄弱，這就要求進一步把旅游和當?shù)匚幕嘟Y(jié)合，把民族風情與自然環(huán)境相結(jié)合，開發(fā)符合市場需要的娛樂設施，提升旅游附加值和綜合經(jīng)濟效益。

五是做好宣傳工作。景區(qū)應整合電視、互聯(lián)網(wǎng)、微信、報紙雜志、推廣會等各種媒介，從不同層面加強宣傳。此項工作最好由專門的科室負責，效果會更好。

六是建立多元化幫扶體系，廣泛動員社會各界參與旅游扶貧開發(fā)。首先是政府、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、貧困人群、游客多層面的參與，充分調(diào)動社會群體的積極性；其次是各行政部門的多層面參與，推出上下聯(lián)動與配合，增強旅游扶貧的可操作性。

七是加強與貧困人群的溝通，建立良好的幫扶關(guān)系。首先加強對貧困人群的旅游扶貧宣傳，使其深入了解旅游扶貧的目的，進而提高參與率；其次加強培訓，賦予他們參與權(quán)利，通過旅游扶貧培訓，切實增強服務技能，將其納入旅游市場。

八是注重旅游精準扶貧過程的監(jiān)控。首先建立健全管理制度；其次創(chuàng)新管理方法，重視扶貧前期規(guī)劃的論證，加強實施過程的監(jiān)控管理，確保扶貧效果。

3.要加大貧困人群參與扶貧的廣度和深度

旅游精準扶貧強調(diào)貧困人口參與受益，他們參與的程度和方式對貧困人群受益產(chǎn)生重要影響。一是實施動態(tài)目標人群識別，從自愿申報到逐級審核再到評估審查，分階段識別貧困個體；二是建立檔案臺賬，保持更新，從而為旅游精準扶貧提供可靠的依據(jù)；三是以情動人的溝通模式，讓貧困客體自覺自愿加入扶貧的管理當中，努力營造良好、健康的扶貧氛圍。

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