論社會轉型期我國旅游公共服務的內涵、特性與分類框架

■ 榮 浩 博士 王純陽 副教授（五邑大學經濟管理學院 廣東江門 529020）

在我國服務型政府建設的日益深入和休閑消費主導下旅游業的轉型升級背景下，旅游公共服務供給直接與旅游消費需求的有效滿足、旅游產業素質的整體提升、政府職能的有效行使、社會和諧公平的最終實現等全面轉型性現實問題緊密相關。近年來，我國轉型升級時期逐步由經濟領域單一轉型進入推動社會全面轉型的新階段。因此，在新的歷史時期，對我國旅游公共服務體系構建提出了不同于以往的新要求，從社會全面轉型的戰略高度重新審視旅游公共服務的內涵、特征與分類，不僅有助于從理論上更好地把握旅游公共服務的時代脈搏、運行規律和發展趨勢，而且能為旅游公共服務建設的實踐探索提供準確的理論參考和行動指引。

旅游公共服務的內涵

目前關于旅游公共服務的概念有多種，主要包括以下幾種觀點：一是政府單一供給論，如旅游公共服務是“政府及其行政管理部門向社會提供的、不以盈利為目的的、滿足游客需要的、直接和間接服務的總稱”（張太成，2009）。或是“由政府干預提供的一切與旅游相關的公共產品和服務”（李淼，2010）。二是政府和社會組織聯合供給論，如“旅游公共服務指為滿足游客的需求，由政府或者其他社會組織為游客提供的直接和間接、具有外部效果、非排他性服務的總稱”（郭勝，2008）。三是政府、企業、第三部門多元供給論，如旅游公共服務是由政府或其他組織（企業、第三部門等）等服務主體為旅行前、旅行中和旅行后的旅游者（現實的和潛在的）提供的具有明顯公共性的、滿足旅游者共同需要的公共產品和服務的總稱”（李建中等，2009）。從中不難看出，對于旅游公共服務的定義，研究大多從供給主體視角、公共性視角進行，界定了旅游公共服務所具備的一些基本屬性，但是考慮到在社會轉型背景下我國旅游公共服務發展實際狀況與公共服務基礎理論之間的差別，上述概念還是存在著一定的局限性。

（一）旅游公共服務的目標變化：“非共享性”向“共享性”轉化

過去各地旅游開發的主要目標，大多是促進本地區經濟的發展，旅游公共服務建設也難以脫離這一目標。各級政府采取的旅游資源開發、旅游教育培訓、旅游消費促進、旅游目的地宣傳與促銷、旅游扶貧等旅游公共服務體系建設，都帶有促進本地區旅游業更快發展的目的，帶有明顯的區域指向性。在這種情況下，當地政府往往會重視有利于提高本地區旅游競爭力的旅游公共服務項目建設，而忽視那些共享性較強、外溢效應較大的旅游公共服務項目，這就直接導致旅游公共服務體系建設的嚴重失衡，破壞了旅游公共服務的“公共性”。當前，社會主義和諧社會構建強調的是更加重視全面的公共服務和社會管理，加快健全覆蓋全民的公共服務體系，努力實現公共服務體系惠及全民。這就要求在新的歷史條件下，旅游公共服務建設應更多注重旅游公共服務體系覆蓋面的全民性、共享性，注重由“非共享性”向“共享性”轉變。

（二）旅游公共服務的性質變化：“盈利性”向“非盈利性”轉化

長期以來，我國政府提供的旅游公共服務強調其經濟價值，具有明顯的經濟利益指向性，這使得地方各級政府不自覺地選擇容易吸引游客、創造經濟收入的旅游公共服務項目進行建設，如旅游公共基礎設施建設、旅游目的營銷等，其根本出發點是為擴大區域旅游供給數量和區域旅游吸引力，以吸引游客更多地前來觀光游覽消費；而不僅忽視難以直接產生經濟效益的旅游公共服務項目，如旅游公共安全服務、旅游生態環境保護等，而且一些本來屬于公益性的旅游公共游憩設施，包括博物館、紀念館（堂）和展覽館、自然保護區、國家公園等公益性游覽參觀點，政府都通過門票政策的制定以創造更多的旅游收入。總之，受之前政府行為以經濟價值為主導的價值取向影響，以往政府的旅游公共服務行為帶有很強的“盈利性”特點和“企業化”色彩。目前，在社會主義和諧社會構建歷史背景下，客觀上要求旅游公共服務體系建設不能再局限于以往按照“盈利性”大小來判斷旅游公共服務項目的重要程度，轉而要以“非盈利性”作為標準來統籌安排旅游公共服務體系建設，以促進社會整體和諧發展。

（三）旅游公共服務的供給內容變化：以政府需要為導向向以公共需求為導向轉化

過去受計劃經濟體制的慣性影響，各級政府習慣上出于政府管理需要來定位政府職能，對于旅游公共服務的職能未形成明確的定位，旅游公共服務職能游離于微觀管理和宏觀管理之間，出現旅游公共服務職能的越位、失位，造成行政資源配置極不合理，管理效能低下，旅游公共服務需求與供給矛盾突出。進入21世紀以來，隨著我國社會主義和諧社會的建設展開，人們對旅游公共服務的需求受旅游消費種類、水平、產業規模的影響不斷發生變化，更多注重涉及社會公正、公共利益、社會職責等旅游公共服務的具體內容。在此背景下，切實加快政府職能轉變，建設以公共需求為導向旅游公共服務體系，提供基本而有保障的旅游公共服務，以緩解旅游公共服務需求日益增長與當前旅游公共服務供給不足的矛盾，是社會主義和諧社會構建的客觀要求。

（四）旅游公共服務的供給方式變化：單一供給向多元供給轉化

公共服務的提供始終是政府的基本責任，旅游公共服務體系也不能例外。盡管理論上旅游公共服務應該盡可能多地向人們提供，但旅游公共服務體系建設還要與一定的社會發展水平相符，要有一定的經濟基礎、財政實力作為支撐。當前，在社會主義和諧社會建設新時期，旅游公共服務體系建設應與當前的國情保持一致，與目前的經濟基礎、財政實力相符。因此，如何在有限財力之下更好地提供旅游公共服務這一現實課題，客觀上要求在旅游公共服務的供給方式上進行優化調整，旅游公共服務的市場化、社會化供給也就成為現實條件下完善旅游公共服務體系的理性選擇。

（五）旅游公共服務的評價變化：單純經濟指標向綜合指標轉化

過去各級政府單純把GDP增長作為旅游業發展的唯一目的，在衡量旅游公共服務質量時不免依靠于一些類似GDP的經濟指標，將經濟產出作為旅游公共服務的唯一結果。但在旅游GDP高速增長的背后，諸多旅游領域產生的種種不和諧現象層出不窮。這種單純以經濟產出作為衡量旅游業和旅游公共服務質量的評價體系就不能不讓人懷疑其科學性、合理性。在新的歷史時期，社會主義和諧社會強調的是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處，注重人與自然之間、人與社會之間、人與人之間以及人自身的和諧統一。這就要求在評價旅游公共服務體系時，不僅要強調經濟效益，而且要關注社會效益和環境效益，注重經濟指標、社會指標、環境指標的綜合運用，也就是說，既要保證人們的旅游需求順利滿足，促進旅游業發展，也要對旅游領域社會沖突和矛盾進行有效調節，對旅游資源環境進行保護，實現旅游的整體和諧發展。

總之，基于上述旅游公共服務發展中的實踐變化，使得對于旅游公共服務概念的界定更加趨于復雜化。但是，面對旅游公共服務實踐的全面發展，科學準確地界定旅游公共服務的概念，又是一項關鍵而迫切的基礎性工作。對此，本文對旅游公共服務做出一個探索性的初步界定。本文認為旅游公共服務的內涵至少應包含以下幾層含義：一是旅游公共服務需求具有公共性，即旅游公共服務需求是不特定人的共同需求，而不是特定、個別的個人或團體的需求。二是旅游公共服務性質具有輔助性，即旅游公共服務主要解決的是市場機制無法提供或不能充分提供的非競爭性、非排他性的產品和服務，是市場的有益補充，因此旅游公共服務供給能由市場提供的應盡量讓市場來完成，避免在旅游公共服務供給上政府行為的過多干預，但又不能完全脫離政府作用的發揮。三是旅游公共服務的責任主體是政府，即不管旅游公共服務的具體生產是誰，采取什么方式提供，但政府始終是旅游公共服務的責任主體，政府可通過授權將旅游公共服務的生產或提供委托給企業或非政府組織來完成旅游公共服務的供給。四是旅游公共服務的內容具有鮮明的時代性，即隨著經濟社會發展到不同階段，旅游公共服務的內容也隨之發生變化，并不是一成不變的。

綜上，本文認為旅游公共服務指為滿足旅游者公共需要，政府和由政府授權的工商企業、非政府組織等針對整個旅游過程而通過政府行為或政府主導下的市場行為在純粹公共物品、混合公共物品和特殊私人物品等方面提供的產品形式和行為過程的總稱。

旅游公共服務的特性

（一）旅游公共服務兼具非共享性與共享性的雙重屬性

所謂旅游公共服務具有非共享性，是指旅游公共服務的部分供給內容（旅游公共交通設施、旅游資源的開發、旅游教育培訓、旅游消費促進等）帶有一定的區域性，也就是說，這部分旅游公共服務并不為全體社會成員所共享的，只有本身處于這一特定區域或是進入某一特定旅游目的地區域之內的旅游者才能享有到該旅游目的地公共服務的供給。所謂旅游公共服務的共享性，是指旅游公共服務的部分供給內容（旅游一般性便利設施、旅游環境保護與規劃開發等）又具有很強的共享性、較大的外溢效應，換言之，在處于特定區域或是來特定區域的旅游者等少部人享受這些公共服務的同時，不能排斥其他區域的旅游者對該區域旅游公共服務的享用，這部分旅游公共服務是面向整個旅游者而提供的。這就要求在旅游公共服務建設過程中注意區別旅游公共服務的具體內容所包含的非共享性和共享性，尋求兩者之間的平衡以更好地推進旅游公共服務建設。

（二）旅游公共服務兼具盈利性與非盈利性的雙重屬性

所謂旅游公共服務具有盈利性，是指一部分旅游公共服務介于純公共產品和純私人產品之間的準公共產品，其根本出發點是為擴大區域旅游供給數量和區域旅游吸引力，以吸引游客更多地前來觀光游覽消費。這部分旅游公共服務可通過向特定具體服務對象收費或按照商業化、市場化方式來提供的，也就是說，旅游公共服務的這一部分具有明顯的經濟利益指向性，具有盈利性的屬性。所謂旅游公共服務具有非盈利性，是指盡管一些旅游公共服務介于純公共產品和純私人產品之間，帶有收費盈利性質，但并不意味著其完全喪失公共性，不能也不應拋棄公益性，不考慮公共利益和社會效果，其盈利性具有相對性。這也是目前我國旅游公共服務提供過程存在的突出問題，特別是像一些公益性較強的旅游公共游憩設施，包括紀念館（堂）和展覽館、自然保護區、國家公園等公益性游覽參觀點，其非盈利性較為突出。這就需要在旅游公共服務建設過程中注意區分旅游公共服務的具體內容所包含的盈利性和非盈利性，尋求兩者之間的平衡以更好地推進旅游公共服務建設。

（三）旅游公共服務兼具生產性與消費性的雙重屬性

所謂旅游公共服務具有生產性，是指旅游公共服務以旅游企業為服務對象，為旅游企業提供旅游者的需求信息、為旅游企業創造良好的法治政策大環境，促進旅游企業更好地為旅游者提供旅游服務生產，從這個意義上來講，這就是旅游公共服務的生產性。所謂旅游公共服務具有消費性，是指旅游公共服務同時以廣大旅游者為服務對象，不論是現實的旅游者還是潛在的旅游者，為旅游者在旅游消費過程中提供旅游消費咨詢、旅游公共安全保障等，保證旅游者的旅游消費過程順利開展。基于這兩點，旅游公共服務兼具生產性和消費性的雙重屬性。

（四）旅游公共服務兼具多樣性與層次性的雙重屬性

所謂旅游公共服務具有多樣性，可以從三個方面來理解：一是服務需求的多樣化。隨著現代旅游朝著大眾化、散客化、常態化方向發展，人們趨向于追求參與性、趣味性和娛樂性強、能夠滿足其個性化需求和特殊體驗需要的各種旅游方式，客觀上使游客的旅游活動直接與旅游活動所涉及到的各個環節發生直接聯系，強化了游客對關系到旅游體驗品質的旅游基礎設施、旅游目的地信息、旅游公共安全、旅游監測保障等旅游公共服務的需求。我國旅游公共服務就需要順應這一時代背景變化，豐富和完善原有的旅游公共服務，提供與之相適應的多樣化旅游公共服務，以滿足大眾旅游時代的來臨和蓬勃興起的各種個性旅游市場對旅游公共服務需要。二是服務對象的多樣化。旅游者中不同的群體有著不同的旅游公共服務需求，對旅游公共服務對象的區分是提高旅游公共服務供給有效性的前提。三是供給方式的多樣化。不同區域、不同階段下，旅游公共服務的供給方式應有所差別，也就是說，旅游公共服務的提供需要根據社會經濟和旅游自身的發展，分別由政府、市場和非營利組織進行供給，有效滿足旅游者對旅游公共服務的需求。所謂旅游公共服務具有層次性，是指旅游公共服務供給內容上存在不同的層次。由于我國經濟發展的產業之間、地區之間的不平衡，我國居民收入在一定程度上形成了分化現象，導致我國旅游消費領域顯示出多元分化的趨勢特征。同時，家庭可自由支配收入數量、個人教育程度、職業狀況都會在一定程度上影響個人旅游消費的數量和內容，都會引起旅游者對旅游公共服務的需求數量和質量的差異，我國旅游公共服務需求和供給表現出顯著的層次性特征。

（五）旅游公共服務具有物質消費與精神消費的雙重屬性

在體驗經濟時代，人們由追求旅游結果轉而追求旅游過程，追求所謂“高峰”體驗、“漫溢”感受。游客對能與自我心理需求引起共鳴或能實現自我價值的感性旅游產品追求和偏愛，客觀上使游客的旅游活動跳出了原來由旅行社事先安排好的封閉“旅游通道”，轉而直接與旅游活動所涉及到的各個環節發生直接聯系，強化了游客對關系旅游體驗品質的旅游基礎設施、旅游目的地信息、旅游公共安全、旅游監測保障等旅游公共服務的需求。因此，一方面，旅游公共服務以各種物質形式滿足旅游者基本的物質需求，如旅游公共交通設施、旅游公共安全設施等，另一方面，旅游公共服務的作用和意義又高于一般公共服務產品作為公眾基本需求滿足的界限。完善有效的旅游公共服務提供將極大程度地增強旅游者在旅游消費過程中的“高峰”體驗、“漫溢”感受，具有不同于一般公共產品的精神消費更高層次屬性。

旅游公共服務的分類框架

（一）按公共服務屬性劃分

根據公共產品理論，公共服務屬性主要是指非競爭性與非排他性。按照旅游公共服務的消費的非競爭性與受益的非排他性程度不同，將旅游公共服務劃分為具有純公共產品性質的旅游公共服務和具有準公共產品性質的旅游公共服務。前者是指具有完全的非競爭性和非排他性的旅游公共服務產品與服務，如旅游公共安全保障、旅游環境治理、旅游者權益保障；后者則是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的旅游公共產品與服務，如旅游公共交通、旅游公共游憩設施、旅游公共信息、旅游保險等。其中，具有有限的非競爭性的旅游公共產品與服務稱為收費產品，如旅游公共信息、旅游保險等；具有有限的非排他性的旅游公共產品與服務稱為俱樂部產品，如旅游公共交通、旅游公共游憩設施等。

（二）按公共服務內容劃分

按照旅游公共服務內容劃分，旅游公共服務體系的內容主要由旅游交通便捷服務體系、旅游便民惠民服務體系、旅游信息咨詢服務體系、旅游安全保障服務體系、旅游行政服務體系等構成。隨著我國旅游產業規模、消費總量的提升和旅游消費種類、結構的變化，人們對旅游公共服務的需求種類不斷增加，必將引起旅游公共服務體系的內容構成不斷擴展和深化。同時，即使是處于同一階段的不同區域，其旅游公共服務體系的內容構成也會有所差別。

（三）按照公共服務受益范圍劃分

按照公共服務受益范圍劃分，旅游公共服務可分全國性、區域性與地方性的公共服務。全國性旅游公共服務覆蓋范圍是全國性，受益范圍是全國范圍內旅游者，一般由中央政府供給，如全國性旅游公共信息中心建設等；區域性旅游公共服務覆蓋范圍則是區域性的，受益范圍為特定區域范圍內旅游者，通常由多個地方性政府聯合提供，如旅游區域合作、旅游聯合營銷等；地方性旅游公共服務覆蓋范圍僅為特定地方，受益范圍僅為地方區域范圍內旅游者，如旅游公共游憩設施等。這一類既可由地方政府單獨供給，也可由中央、地方政府聯合供給。

（四）按照公共服務存在的形態劃分

按照公共服務存在的形態劃分，旅游公共服務可分為具有實物形態的有形旅游公共服務和具有服務特征的無形旅游公共服務。其主要有以下三類形式：一是實物類旅游公共服務，如旅游交通基礎設施、旅游公共游憩設施、旅游網絡信息平臺、旅游公共安全設施等；二是政策執法類旅游公共服務，主要包括旅游法規與政策、旅游監測保障服務、旅游環境保護與規劃開發、旅游公益福利服務、旅游營銷推廣、旅游公共安全機制等；三是信息類旅游公共服務，主要包括旅游信息咨詢服務、旅游公共解說服務、旅游政務信息等。

（五）按照公共服務提供的程度劃分

按照公共服務提供程度劃分，旅游公共服務可分為基礎性旅游公共服務和發展性旅游公共服務。近年來，為促進社會全面轉型，推進和諧社會的構建，減少不同區域、不同階層、不同公眾所享有公共服務的差別，黨和國家提出了基本公共服務均等化的發展策略。在旅游公共服務領域中，就是保證全體社會成員均可享有的無差別的基礎性旅游公共服務，即不論是否付出代價，人人均應公平對待，享受“旅游權”。發展性的旅游公共服務則是指為滿足不同階層、不同群體的社會成員個性化的旅游需求而提供的公共服務，這類旅游公共服務可依據該地區的社會經濟發展整體狀況而決定提供。其供給一般不由政府單獨承擔，其成本大部分都由消費該類服務的旅游者來付費。特別是對于完全屬于個體層面的特殊服務，如旅游保險，則完全應由旅游者自行付費。發展性旅游公共服務是在一定社會經濟發展條件下公民人人都應享有的最低限度以上的旅游公共服務，用于滿足旅游者更高層次、更加個性化的旅游公共服務需求，如更加個性化的旅游信息需要、更加舒適高檔的旅游交通設施和工具等。

1.張太成.旅游公共服務建設中的地方政府行為分析[J].中州學刊，2009（4）

2.李淼.論旅游公共服務及依法監管[J].社科縱橫，2010（6）

3.郭勝.節事活動的旅游公共服務—以政府的視角[J].無錫職業技術學院學報，2008（6）

4.李建中，李爽，甘巧林.節事活動旅游公共服務第三部門供給研究[J].社會科學，2009（10）