國企改革不單需要政策

■高明華

???公益性國企的功能是單一的公益，由國家政策給予支持；盈利性國企的功能是單一的盈利，不承擔公益或政策性職能……

《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出，要為國有企業改革創造良好環境條件，加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題。可以說，改革環境直接關系著改革成敗。

國企辦社會職能和歷史遺留問題已不是主要矛盾

盡管《指導意見》繼續強調要加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，一些國有企業也確實還有很重的社會負擔和歷史遺留問題，但總體上看，這兩個問題已不是企業深化改革的主要矛盾，它們已經基本上不是企業深化改革的重大障礙。如果有的話，那也主要是繁文縟節式的企業決策審批問題所致，這些有的是歷史遺留問題，也有近十幾年來新產生的問題。

對此，必須強化政企分開，清理不合理的審批事項，通過制定負面清單，把不該由政府決策的人權和事權列出來，全部回歸企業。對于商業類或競爭性國企，既然要“以管資本為主”，那就要看結果，不要管過程。就是說，國資監管部門關心的應是國資增值的最大化，至于通過何種手段和路徑實現這種增值，那不是國資監管部門的事情，而是企業自主經營的范疇。如果企業是通過違法手段來實現這種增值結果的，那會有法律來制裁。

加快國資交易程序立法

對于國企負責人來說，更重要的還不是上面所述的自主經營問題，而是由于法律不到位和市場不完善而造成的心理負擔。國企發展混合所有制，必然會發生國資交易行為，而國資交易中是否會發生國資流失，是國企負責人對混改的最大擔憂，即擔心被戴上國資流失的“帽子”，這甚至是國企負責人的一大恐懼問題。

對于國資流失，現實中存在很多模糊認識，認定國資流失的主觀性太強。國資流失與否，個人無法作出主觀判斷，法律也不能確定標準，因為資本的交易是市場行為，是交易雙方討價還價決定的。但這種交易必須是透明的，是多方競價的結果。也就是說，交易是要有程序的，法律不能制定標準，但卻可以確定程序。因此，必須修改國有資產法，加入國有資本交易程序的內容，比如，尋找受讓方的方式、受讓方的資格要求、競價方式的選擇，等等。在有法定國有資本交易程序的前提下，進行公開、透明的交易，此交易結果就是受到法律保護的。在這種情況下，即使交易的結果，國有資本是負值交易，都不能認定是國有資產流失。

健全資本交易市場

目前，對于上市公司，交易的程序還是存在的，即以公告前一個月的二級市場平均股價作為基準價，最終交易價格不能低于該價格的90%。但這個程序有些武斷，因為該程序隱藏著一個前提，即股價是反映公司真實績效的。而現實是，中國股市存在較嚴重的操縱成分，公司股價（二級市場價格）不能反映公司真實業績，因此，試圖讓受讓方完全接受公司股價在很多情況下是不現實的。如果不尊重交易雙方談判的結果，交易是很難進行的。因此，關鍵的問題是，政府必須下功夫健全資本交易市場，嚴格打擊市場操縱，使股價吻合公司真實績效。

對于非上市公司，則更要困難。從既有規定看，國資轉讓要等價有償，但等價有償有賴于科學的資產評估，要做到科學的資產評估，評估機構的中立性很重要，這需要對評估機構進行監督。但從世界范圍看，對類似評估機構這樣的中介機構進行監督都很難到位，合謀、弄虛作假等現象屢見不鮮。因此，要實現國資產權轉讓價格合理，只靠評估機構不行，還必須同時借助產權交易所的競價，而且競價者要盡可能有多家，且是“優質”競價者，即國資產權價格要更多地依靠市場力量確定。要盡可能不采取協議轉讓方式，因為目前關于協議轉讓的相關規定比較原則，協議轉讓價格即使是雙方多輪討價還價的結果，也可能不被國資監督機構或政府所認可，被戴上“國資流失”帽子的風險較大。

實現國企功能純粹化

很多國企同時承擔眾多職能，既要盈利，又要承擔公益或政策性職能。這種矛盾的功能同存于一家國企，一方面，企業負責人難以確定改革方向，是向公益性方向改革還是向盈利性方向改革，左右為難，一旦改錯了，責任重大，難以承受。另一方面，還創造了利益輸送的“機會”。例如，以承擔政策性職能為名，尋求政府資助和補貼；同時，又以企業的盈利性為名，進行高消費等，或者把國家資金套到企業或個人手中。

解決這個問題的方法，就是對企業同時具有的互相矛盾的職能進行分拆。公益性國企的功能是單一的公益，由國家政策給予支持；盈利性國企的功能是單一的盈利，不承擔公益或政策性職能。如果政府迫于某些壓力（如救災）強制性讓盈利性國企承擔某些公益或政策性職能，則由此造成的損失，政府給予足額補充，以保護企業的自主權和市場競爭力。不過，如果盈利性國企自愿承擔社會責任，則應當鼓勵。為了實現國企功能的純粹化，也必須通過修改國有資產法，予以明確。

總之，為國有企業改革創造良好環境條件，一是健全法律，尤其是程序法；二是健全市場體系，尤其是資本交易市場，使國有資本交易公開、透明。這是最為關鍵的兩個方面。目前中國缺的不是政策，而是具體的、可操作的程序法。出現問題，政策解決不了法律層面的難題。