我國社會組織的戰略地位及發展目標

文/馬慶鈺

改革開放30多年來，我國社會組織發展經歷了“復蘇發展期”、“曲折發展期”、“穩定發展期”和2013年開始的“增速發展期”。2014年，我國有社會組織5.3萬個，它們在社會發展中起到重要作用。

一、社會組織在治理時代的戰略地位

社會組織作為與政府公共組織和市場企業組織鼎足而立的第三部門，具有通過“以志愿求公益”來彌補政府缺陷和市場不足的一般功能，這已經為國內外非營利組織發展史證明。進入全面深化改革新階段的中國社會組織，還要承擔特殊的時代使命，將是國家治理現代化的重要角色，是市場經濟改革深化的延伸地帶，是國家經濟進一步發展的增長點，是社會管理和公共服務的合作者，是通往社會和諧秩序的重要機制。

1.是國家治理現代化的重要角色。“治理”是十八屆三次會議提出的具有里程碑意義的核心理念。治理的著力點是激發社會的活力，出發點是促進社會參與，落腳點是改善和保障民生。構建國家和社會治理格局，需要構建多角色參與平臺和平等協商的關系機制，以實現社會事務共治。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為此做了五方面安排：一是推進協商民主廣泛多層制度化發展，二是激發社會組織生機。三是推進社會事業改革，四是創新預防和化解社會矛盾機制，五是健全公共安全機制。在從一般的管理與服務參與到高端的重大事項參與中，社會組織需要找準自己的位置，努力擔當治理現代化中的責任。尤其是《決定》提出，“國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創造條件，并構建程序合理、環節完整、內容全面的協商民主體制，拓展包括社會組織、基層組織在內的各類主體參與民主協商的渠道。”國家重大決策是社會治理的高端形態，協商民主是政治參與的關鍵環節，其挑戰都比一般公共服務大得多。社會組織的特性是非政府性、非營利性、自治性、志愿性，他們以自愿組織、自主事務、自我管理、自我負責、自我發展的方式來提供公益服務和組織互益活動，其實踐本身就是一個良好的組織治理機制，非常有利于形成獨立負責、互助合作、民主協商、律己守則、奉獻他人的集體意識和公共精神。社會組織的實踐對于增進社會能力、改善社會生態，是一個不可缺少的重要角色。

2.是市場經濟改革深化的延伸地帶。黨的十八大報告將經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的“五位一體”發展作為新階段的總體布局。在這一系統性改革中，社會改革是銜接經濟改革與政治改革的一條紐帶。一方面，經濟改革帶來的自由空間為進一步社會改革創造了條件；另一方面，經濟改革過程中產生的社會問題又亟待通過推進社會改革來得以解決。十八屆三次全會更鮮明提出市場在資源配置中起決定性作用。這不僅僅是對經濟規律的尊重，更是對市場作為資源配置機制的認知。市場的本質是多元平衡的互惠機制，開放、自愿是市場的資源配置特點，它不僅適用于商品交易，同樣體現在社會服務、公益資源的配置中。順應市場經濟改革方向的社會改革，就是既要通過簡政放權和社會參與來突破社會建設中的政府單一主體和壟斷機制，也要通過多元的社會組織發展，來實現公共服務供給過程中的社會選擇，從而降低公共資源和社會資源配置中的成本，提高社會管理和公共服務的效率。這意味著，社會組織發展是市場經濟改革深化的延伸平臺。

3.是經濟社會進一步發展的增長點。社會組織具有與公共部門和市場企業組織不同的特點，它跨越多種部門和不同所有制形式，匯聚各類優秀人才，聯系各種組織和社會群體，擁有技術、信息、項目、人脈等多方面資源，在科技教育、文化體育、衛生保健、扶貧開發、環境保護、法律援助、社會福利、行業管理、社區建設、農村經濟等諸多領域具有很強的能量儲備，其經濟優勢日益明顯。迄今中國已經初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛、遍布全國城鄉，涉及社會生活各個領域的社會組織體系。從宏觀總量看，社會組織整體對經濟增長和經濟穩定具有不容忽視的影響。研究證明：一是它直接創造GDP。社會組織已經成為一個日益強大的第三產業經濟部門，它所提供的社會服務等產品價值構成了社會經濟總量的一部分；二是它能夠帶動投資，促進消費。社會組織的慈善和公益精神及其廣泛的服務支出活動，帶動個人、家庭、企業、政府等其他經濟主體相應的投資和消費，產生支出的乘數效應；社會組織對弱勢群體實施教育、醫療以及基本生活方面等援助，會引起此類服務產品價格的相對下降，以及受益群體實際可支配收入的增加，提高此類產品的消費。三是創造社會資本，促進經濟增長。社會資本對經濟增長的作用機制表現在：信任、社會規范和個人之間的社會聯系，這有利于克服非對稱信息對經濟活動的約束，減少道德風險和搭便車行為，降低交易費用，提高經濟活動的效率；四是促進就業。社會組織的經濟活動涉及到幾十個領域，其中大多屬于服務行業，大量依靠勞動力，而且服務業內部也在不斷分化，形成各類新興服務行業，從而給勞動者提供廣泛的不斷增加的就業空間。社會組織的發展壯大正在孕育出一個成熟的社會部門，對于豐富產業形態和社會形態，轉變經濟發展方式和實現產業結構優化，促進經濟的可持續健康發展，加快我國城鎮化進程都會有極為重要的作用。

4.是社會管理和公共服務的合作者。國家治理，政府治理、社會治理是現代治理體系中互為關聯的要素。其中，政府治理改革的關鍵是政府的職能轉變和轉移，實現“小政府、大社會”的目標。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》已經列出了政府改革的時間表，在審批制度改革、“簡政放權”的思路中，公共服務職能“誰來承接”問題越來越突出。沒有活躍的社會組織、發達的社會部門、健全的社會治理，政府職能就難以真正轉變，機構改革也會名存實亡。既然政府不能解決所有的問題,不能提供所有的服務,就必須依靠社會的其他領域，貢獻各自的力量,使政府逐步從“越位”“錯位”的尷尬中解脫出來。顯然，各類社會組織將是政府移交職能的合適承接者之一。社會組織加入社會管理和公共服務，可以減輕政府的壓力，緩解政府遭遇的矛盾，實現政府與社會的良性互動，提高政府的戰略管理和制度供給水平，改善政府的形象，有利于破解政府職能轉變的難題。

5.是通往現代社會秩序的重要機制。社會組織與社會秩序之間的關系，是社會組織發展過程中必須回答的重要問題，也是引起爭議的焦點。社會組織是穩固秩序的基石，還是對秩序威脅的來源，這兩個判斷中截然相對的張力，主要在于不同的社會“秩序”觀。如何正確認知這一問題，則必須理解現代社會的秩序的邏輯。現代社會秩序是開放動態的秩序，是在多元差異中的平衡，而不是整齊劃一的秩序。企業的自主行為是對計劃經濟的巨大挑戰和威脅，卻是市場體制賴以生存的健康要素。對于社會組織的發展，必須根據規律形成科學理性認識。首先理解現代社會、尤其是信息時代秩序的開放性、多元性、自治性特點，才能做出適應時代步伐的政策判斷。社會組織對于現代社會秩序的意義在于：通過組織化促進理性表達，通過自發機制及時反應訴求，通過多方對話搭建協商平臺，通過參與機制達成矛盾調解，通過自治機制進行危機預警，建立與社會組織規律相容的法治自治現代社會秩序。

二、“十三五”期間我國社會組織發展的目標

進入“十三五”以后，我國社會組織需要有與使命擔當相匹配的發展規模。為此既需要確立正確的發展方向和發展目標，也需要有正確的指導思想和發展原則，以保證我國社會組織發展既有健康又有速度。

1.社會組織健康發展的方向。根據十八大以來的決議和政策精神，“十三五”時期社會組織發展的戰略方向是：圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系和現代國家治理體系，形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，積極培育和發展社會組織，提升社會組織能力，激發社會組織活力，促進社會組織發揮作用。

第一，立足于國家治理現代化來發展社會組織。經過三十多年的改革開放，生產力不斷提升，整個社會的物質文化水平不斷提高。同時，社會參與與國家治理能力之間的矛盾也日益凸顯。在中國發展仍處于重要戰略機遇期之時，社會組織作為提供服務、擴大參與、推動協商民主、反映訴求、化解矛盾、規范行為、促進和諧的重要載體，已經成為國家治理體系的重要構成部分。中國特色社會管理體系是社會管理體制、基本公共服務體系、現代社會組織體制和社會管理機制的有機統一體。現代國家治理強調在法治框架內，黨組織、政府組織、企業、事業單位、社會組織等多元主體通過協同作用，實現經濟、政治、社會、文化和生態的良性發展。社會組織的發展和完善有利于現代國家治理體系的建構，有利于國家治理能力的提升。

第二，立足于建立現代社會組織體制來發展社會組織。“現代”社會組織是全球化、市場化、信息化條件下的重要社會形態。執政者要順應新時代的變化，要擺脫舊傳統的束縛，重視并參考當下的國際經驗，實現國家社會組織體制建設的現代性。“政社分開、權責明確、依法自治”是有機統一的整體。政社分開是基礎，權責明確是條件，依法自治是保障。“政社分開”是黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的重要特征。要找準定位，為社會組織發展創造條件。

第三，立足于激發社會組織活力來發展社會組織。社會組織在經濟和就業、政府職能分擔、社會服務貢獻、和諧社會建設和國家交往等方面都可以發揮重要作用。《決定》對社會組織發揮作用的領域和范圍進行了全新的界定。包括推進事業單位改革、促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、社會組織參與協商民主等內容。對于社會組織的能力建設，既是機遇也是挑戰。為了克服阻礙社會組織發展的各類人為和主觀因素，應遵循社會組織發展的客觀規律，立足于為社會組織創造良好環境，避免親力親為和揠苗助長；務必以激發社會組織活力、促進社會參與、提升公共治理能力為落腳點；務必正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和實踐探索相結合，整體推進和重點突破相促進，提高制度改革和政策創新的科學性和有效性；堅決破除阻礙發展的體制機制障礙，努力開拓社會組織健康、有序、持續發展的新局面。

2.社會組織健康發展的原則。第一，堅持深化改革，政社分開。首先是職責分開，將政府管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決地剝離出來，做到政府不惜權，不挑選，不截留，使社會組織和市場企業有機會承擔應有職能；其次是對行業協會和商會類組織進行“政會脫鉤”改革，徹底消除公共權力對它的不當影響；再次是身份剝離，將各種類型官辦社會組織納入改革規劃，分類推進所有官辦社會組織去行政化，普遍實現各類社會組織的政社分開。

第二，堅持法人自治，規范運作。依法保障社會組織的“自愿成立、自選領導，自律運行、自聘人員、自主業務”和“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職”的獨立地位；督促社會組織建立完善獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構；建立完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監管的自治機制；實現社會組織依法自治和規范運作。

第三，堅持公平政策，開放競爭。社會活力是社會組織發展的最終目標，公平政策下的開放競爭是社會活力不可缺少的條件。政府有義務營造公平的政策環境，消除民辦非企業單位與公辦事業單位之間的政策落差，消除官辦社會組織的特殊身份影響，讓所有社會組織同享“國民待遇”和公平機會。

第四，堅持統籌謀劃，尊重規律。執政管理者應能辯證處理好主觀能動和客觀規律之間的關系，將統籌謀劃與尊重規律有機結合，做到在尊重規律前提下籌謀規劃，將制度改造和環境營造作為工作重點，力避直接插手和越俎代庖，力避隨心所欲和揠苗助長，保證社會組織按照自身規律健康發展。

第五，堅持因地制宜，創新借鑒。學習胸懷和借鑒眼光至關重要，固步自封、狹隘偏見將是社會組織發展的天敵，改革創新的各級領導者，應當根據社會組織自身需要和現實可操作性，以海納百川、從善如流的博大胸懷，廣泛了解和借鑒國內國外社會組織管理和服務中的有益做法，創造性推動中國社會組織發展。

第六，堅持各方聯動，協同推進。作為牽連到方方面面的復雜事業，社會組織發展具有全局性、復合性、聯動性特點。從宏觀統籌到微觀設計，從制度改革到機制創新，從體制建設到職責調整，從組織領導到貫徹落實，都不可能依靠一個系統和少數部門所能完成。只有在中央領導下，分地方、各系統、各部門、全社會消除偏見，積極參與，協同推進，才能夠克服各種阻力，開創社會組織發展新局面。

3.社會組織健康發展的大致目標。服務于治理新階段國家發展規劃和到2020年全面建成小康社會的需要，社會組織在十三五期間的發展目標有三：

目標一，社會組織能力得到顯著提升。到2020年，社會組織將進一步得到發展，在社會建設和社會治理中成為國家重要主體，在社會管理和公共服務中成為政府重要伙伴，在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設中發揮生力軍作用。具體目標是：以國際社會的發展程度為參照，結合我國的現實可能性，爭取平均每萬人擁有社會組織8個以上；全職雇員人數占經濟活動人口比重爭取接近3%；社會工作專業人才數量不少于145萬人；社會組織總支出占GDP比重、社會組織活動總增加值占GDP比重、社會慈善捐贈占GDP比重，都達到或超過發展中國家平均水平；社會組織結構趨于合理。

目標二，社會組織制度環境更加優化。到2020年，社會組織的管理服務制度基本健全，社會組織的支持政策更加到位，社會組織法律法規體系趨于完善。具體目標是：建立起完備的社會組織登記監管制度；建立起更加合理的社會組織統計體系；對社會組織的稅收優惠政策更加合理有效；政府向社會組織購買公共服務規范定型；社會組織評估體系更加健全可靠；社會組織信用信息體系趨于完備；以法律法規為保障的社會組織公平環境得到實質性改善。統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制臻于建成。

目標三，現代社會組織體制基本形成。到2020年，社會組織管理制度改革全面到位，直接登記與雙重管理相結合的混合管理制度業已成熟，社會組織獨立自主的運行機制普遍實行，“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制基本成型。具體目標是：行政機關與行業協會商會完成脫鉤；現職領導干部普遍退出社會組織兼職；公共權力機關發起成立的社團去行政化基本完成；官辦社會組織分類改革取得實質性進展；政府性社會組織發展基金大多數走向社會化；以法律為保障的社會組織獨立地位得到保障；黨組織與社會組織關系普遍規范合理化；以章程為核心的社會組織內部治理機制得以普遍完善。