淺談美國在荷蘭與印尼爭端中的政策變化

□ 董倩倩 韓永利

一、印尼的地緣狀況與美國二戰時對印尼的認知

從世界殖民擴張開始到第二次世界大戰，東南亞地區一直是歐洲宗主國的殖民勢力范圍。第二次世界大戰給了美國介入東南亞事務的機會，美國也正是在戰時開始從戰略思考東南亞問題，對印尼的認知也在這一范疇之內。

東南亞地區海域擁有具有戰略價值的海峽與國際航道，世界上40%的海運和超過一半的石油貿易皆由此通過。

印度尼西亞是東南亞地區的重要國家，擁有豐富的自然資源與人力資源，地理位置具有十分重要的戰略價值。

正是因為重要地理位置與豐富的自然資源，印尼就成為近代殖民擴張的重要目標之一。在16 世紀至17 世紀的對外殖民擴張中，荷蘭將印度尼西亞占據為殖民地，進行大肆的殖民掠奪和剝削，使印尼成為荷蘭的巨大財源。正是因為對東印度群島（荷蘭稱，即印度尼西亞）的殖民控制，荷蘭得以成為當時世界上排名第三或第四大的殖民宗主國。

美國在向太平洋擴張的進程中，東南亞地區也逐漸進入美國的視線。1898 年美西戰爭中美國贏得對西班牙的勝利，美國占領菲律賓并將其作為自己的殖民地。以菲律賓為據點，美國經濟貿易的觸角開始向東南亞地區滲透。但是在二戰結束初期，美國忙于扶植歐洲，與蘇聯爭奪世界霸權，無暇顧及到東南亞各國，尤其是無法顧及到印度尼西亞國內形勢的發展。

1945 年8 月15 日日本宣布投降，兩天之后，即8 月17日，蘇加諾宣布印尼獨立。荷蘭在英國的支持下也在印尼登陸，試圖延續荷蘭對印尼的殖民統治，而印尼民族獨立力量主張在承認印尼獲取獨立主權的條件下談判，從而引發荷蘭與印尼之間的爭端。美國在這一爭端中的政策則是經歷了一個演變過程，從開始推行不介入的“中立”政策，到全面介入并將印尼拉到美國亞太體系之中。

二、美國在荷印（尼）爭端中的“中立”政策

1945 年8 月17 日，印度尼西亞民族主義領導人蘇加諾宣布印尼獨立，建立印度尼西亞共和國，哈達任副總統。荷蘭不予承認印尼的獨立，并在英國的幫助下占領爪哇、泗水等城市，試圖重新控制印尼，重建其殖民霸權。荷蘭與印度尼西亞之間互有小規模戰爭，印度尼西亞人民遭受重大的打擊。1949 年荷蘭、印尼簽訂海牙“圓桌會議協定”，規定荷蘭于當年12 月3 日前向印尼聯邦移交主權。荷蘭勢力撤出印度尼西亞政府，印尼人民完成了真正意義上的獨立。

美國當時的戰略重心在歐洲，為了維持與歐洲國家的聯盟關系，美國對于荷蘭在印度尼西亞的行動，采取的是置身事外的態度，“既不支持一邊也不贊成一邊，希望不過分得罪另一方”，美國在荷蘭與印尼爭端中采取不介入“中立”政策的內容包括兩點：

第一，不輕易采取介入爭端的行動。美國國務院密切關注印度尼西亞的局勢發展，但不介入印尼斗爭是美國政策研究的基調。為了美國外交政策的最大利益，這個姿態是積極的。一方面華盛頓需要維持與不發達國家的友好關系，積極支持殖民主義秩序在東南亞的重建將招致東南亞民族主義者的憤怒。另一方面，支持殖民地獨立運動將嚴重破壞與荷蘭、英國及其他歐洲帝國主義之間的合作關系。美國人認為東印度群島的獨立是一個長遠的目標，不是目前慎重考慮的問題。一方面，美國與蘇聯在東歐、德國、伊朗、希臘等國家和地區斗爭日益激烈，美國政策決策者不能過多關注印尼錯綜復雜局勢的發展，荷蘭與印尼爭奪控制東印度群島的斗爭在此時還沒有成為美國外交的首要關注點；但另一方面，歐洲政治、經濟的穩定與印尼和東南亞其他地區的動蕩發展也有聯系。

第二，實際上偏向荷蘭的立場。1945 年12 月，美國駐荷蘭大使霍恩貝克向美國國務院提出，西方聯盟的重要利益已經與印尼形勢的發展聯系起來，并將受到不利的影響，美國政府應該在印尼問題上奉行積極的政策?；舳髫惪颂嶙h的實質是主張支持荷蘭，因為荷蘭是美國在歐洲方面對抗蘇聯的盟友，而印尼是荷蘭戰后復興的經濟主要經濟來源之一。

三、美國在荷印爭端中的“干預”政策

為了對付革命在亞洲方面的擴展，美國在荷蘭與印尼的爭端中態度開始改變，從實際支持荷蘭的“中立”政策，轉向拉印尼加入到西方反蘇反共陣營的“干預”政策。印尼和其他地區權力真空的形成，逐漸被美國政策制定者認為可以對抗越來越嚴重的冷戰氛圍，也不可避免地導致美國在這些地區利益和參與程度的加劇。

1947 年4 月12 日杜魯門總統的遏制政策，成為戰后美國對外政策的基石。到1947 年中期，美國對荷蘭與印尼沖突有了新的認識。1947 年5 月16 日時任美國國務卿的喬治·馬歇爾指示新任駐海牙大使赫爾曼·巴魯克，把美國的態度發一份備忘錄給荷蘭外交部。馬歇爾在他的電報中，對巴魯克解釋道，美國十分關注東南亞的形勢發展?！霸摰貐^嚴重的民族主義活動是少數殖民國家關注的對象”，他評論。相反，這些斗爭的結果“將會對外來的世界產生深遠的影響”，因為該地區“是橫跨西南太平洋的戰略要地和經濟重區”。因此，美國對東南亞的未來格外關注。1948年8 月，美駐印尼總領事館文萊古德敦促國務院宣布杜魯門遏制共產主義適用于印度尼西亞。1948 年中國革命勝利在望，美國的重心放在了對亞洲共產主義擴散的打擊與防范上。在此期間，1948 年印度尼西亞迅速平定了茉莉芬事件，使得美國認為印度尼西亞不會被共產主義所控制，有成為其在亞洲共產主義防線的可能，美國也因此可以建立起“從北海道到蘇門答臘島嶼防務鏈”，對共產主義國家形成包圍之勢。另一方面，荷蘭的單邊軍事和政治行動——兩次“警察行動”，違反了其與印度尼西亞民族主義者的協定和聯合國憲章，使得印尼的形勢更加混亂，這觸及到了美國在印尼的利益，美國也不可能繼續容忍荷蘭在印尼的軍事行動，決定采取經濟制裁的措施，暫時停掉所有馬歇爾計劃和歐洲復興項目對荷蘭的援助，迫使荷蘭重新回到談判桌前，以和平方式解決印尼爭端問題。這是美國基于當前的形勢與美國不可能拋棄荷蘭的考慮，而做出的取舍。

1948 年10 月20 日中央情報局的一份評估中提到：“牽涉到美國利益的特殊趨勢和形勢的點主要集中在（1）希臘、土耳其和巴勒斯坦；（2）中國、朝鮮和印度尼西亞；（3）拉丁美洲。”至此，印度尼西亞成為美國全球戰略中的一個利益點，美國也逐步地介入到荷蘭與印度尼西亞的爭端中。因此，在印尼獨立前的1948 年12 月，凱南認為，美國應當把印度尼西亞作為從北海道到蘇門答臘島嶼防務鏈中的重要陣地。印度尼西亞將成為亞洲大陸上對抗共產主義的重要政治和經濟力量。

四、總結

美國在荷蘭與印尼爭端中的政策變化，也反映了美國從二戰后期與戰后初期構筑冷戰網絡的基本軌跡，即：首先穩定歐洲冷戰盟友，在東南亞方面就是先后與英、法、荷等殖民宗主國在東亞殖民地問題上妥協。這一方面是美國首先穩定歐洲冷戰陣線戰略的體現，另一方面也是利用這些歐洲殖民宗主國在東亞應對民族獨立運動，為美國構筑亞太冷戰網絡服務。其次是在歐洲殖民宗主國無法頂住民族獨立浪潮時，拉攏東南亞民族主義者為美國服務。美國在荷蘭與印尼爭端中政策變化基本上進一步詮釋了這一軌跡。

對蘇冷戰的需要是美國戰后初期政策推行與調整的根本點，無論是利用荷蘭殖民宗主國，還是拉攏印尼民族主義者，都不離開這一總的戰略目標，是美國戰后初期全球遏制戰略的組成部分。

由此，美國在荷蘭與印尼爭端中政策變化，也從一個側面給予了當代國際社會某種歷史啟迪。