社會轉型期地方政府角色定位問題研究

□ 劉斯琴高娃

20 世紀70 年代西方國家進行了一場公共管理改革運動，社會管理進入一個嶄新的時期即社會管理轉型期。政府從大量的社會事務中脫身，把這些職能交還給社會經濟組織和中介組織去承擔，而政府進行了科學合理的角色定位和職能轉變，以“顧客導向”為理念引入了市場機制，提高了政府公共管理與服務的質量和效益。在社會轉型時期，地方政府更加凸顯了建設、保障、發展地方經濟與社會管理的職能和作用。

一、社會轉型期地方政府改革面臨的挑戰

社會轉型時期，地方政府不僅要“掌舵”，還要“劃槳”；不僅是“權力型政府”，還是“責任型政府”；不僅是“管理型政府”，還是“服務型政府”；不僅是“法治政府”，還是“彈性政府”。

1.社會管理理念的轉變

服務是各級政府管理活動的本質屬性，又是政府管理活動的時代要求，其核心是政府要確立公共利益理念。因此，地方政府要從過去的社會資源唯一所有者、計劃者和支配者的角色轉換到向社會提供公共產品和公共服務來滿足公眾的合理化要求上來，以實現社會公共利益公平、公正的配置。地方政府還應轉變社會管理的行政性壟斷，積極引入市場機制，借助投標、競標等公平、公開、公正的競爭方式，在政府、企業、個人和社會組織之間對社會資源進行優化調配。總之，政府要樹立以民心和公共利益為導向的價值觀，才能正確定位自身的角色。

2.技術型要求轉型

網絡時代給政府職能轉變提供了全新的載體、程序和方法，要積極建設虛擬化、無紙化、即時性、技術性的政府管理模式。例如：推進政府管理信息化工程、網上審批與便民服務、在網絡平臺加強與公眾的互動、加大政務公開力度、政府采購電子化、應急反應和指揮信息化建設等等。

3.制度性要求轉型

經濟全球化要求各級政府必須完善市場經濟體制建設，加強立法和各項規章制度的制訂。尤其要求地方政府集中社會管理執法權，建立行政執法程序制度、行政執法人員管理制度、行政執法評議考核制度、行政執法案卷評查制度、過錯責任追究制度等等，為依法行政提供制度保障。

4.主體性要素轉型

隨著改革的深入，單一主體性社會管理模式逐漸轉化為多元化主體管理模式。當今，社會管理主體有政府、企業、非政府組織和公眾等等。因此，地方政府必須加強社區、社會中介等基層組織建設，保證公民多渠道、多角度地參與和監督社會管理。

二、社會轉型期地方政府角色定位的幾個要素

1.正確處理政府、市場、社會的關系

政府與市場是互補關系。在共同的社會經濟調整中政府對市場給予適當的引導、限制、支持或刺激。市場通過市場機制調節的事務都要遵循市場規律，政府應以彌補市場失靈為重點。政府與社會是合作關系。政府應該將社會能夠自行管理的事務交給社會管理，培育和促進社會自治、自理、自組、自改的自我完善機制。但政府必須承擔社會監管的責任，對社會基層組織和中介組織的作用發揮給予一定的政策和財政支持，對社會組織的調整制定法律制度來引導和規范。

2.地方政府體制改革具有多目標性

首先，要建設服務型政府。加強城鄉公共設施建設；發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業；發布公共信息，為公眾參與社會經濟、政治、文化活動創造條件并提供保障。展示以社會管理和公共服務為核心的服務型政府的基本內涵。

其次，要建設法治政府。2004 年3 月，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的奮斗目標，到2020 年基本建設成法治政府。即以事關依法行政全局的體制機制創新為突破口，以增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規范行政權力運行、保證法律法規嚴格執行為著力點，全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執行力。

最后，要建設創新型政府。政府創新是社會創新的表率，建設創新型國家必須建設創新型政府。政府部門要將改革作為提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段。

三、社會轉型期地方政府的職能定位

社會轉型的典型特征之一是經濟市場化，即充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，以產權保護和市場激勵為依據，以法治為手段，通過自由平等的競爭機制推動經濟的持續繁榮。與之相呼應，政府一方面要承擔保護和維護市場競爭秩序、經濟協調的職能，一方面要彌補市場失靈，在國家經濟發展中承擔調節職能，在市場運行中發揮監管職能，在公共服務領域承擔服務職能。

1.市場經濟發展中地方政府應發揮調節和監管作用

市場經濟條件下，政府以調節經濟發展的角色介入社會管理，運用行政、經濟、法律和思想教育等手段進行宏觀調控，實現對宏觀經濟運行狀態和質量的干預和調節。社會轉型期，地方政府對社會、市場的管理，應由微觀向宏觀、由數量向整個經濟的均衡發展轉變。地方政府在市場經濟發展過程中應運用行政執法手段，對市場各主體進行監督、檢查、管理和處罰，來維護市場秩序。首先，地方政府應嚴格市場準入監管，確保市場主體的合法性。其次，維護公平競爭秩序，采取強制手段糾正和處罰各種違法交易行為，這是各級政府市場監管職能的中心任務。最后，地方政府應監督市場交易行為，通過完善消費者保護立法，積極干預和教育引導企業自覺強化社會責任，加強監管力度，拓寬消費訴訟解決途徑，保護好市場主體權益。

2.社會基礎事務管理中地方政府應發揮管理功能

地方政府通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織和社會事務，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，這既是彌補“市場失靈”的必然要求，也是協調各種矛盾與沖突的必要前提。社會管理主要是以行政強制為基礎，以法律為保障，對社會關系進行調整和約束，政府在其中起主導作用。在市場經濟和民主政治條件下，地方政府的管理職能通過服務來行使，主要體現在建立法制，投資公共基礎設施，保護弱勢群體，保護和優化環境等方面。

3.社會公共事務中地方政府應發揮服務功能

地方政府在加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。公共服務可以根據其內容和形式分為基礎公共服務、經濟公共服務、社會公共服務、公共安全服務等。

4.地方政府改革的核心是職能轉變

地方政府職能轉變要抓好“接、放、管”。接，就是把中央放給市場的權力接轉放開，把中央下放給地方的職能接好管好；放，就是把本級該放的權力切實放下去、放到位；管，就是把地方該管的事情管起來、管到位。

首先，要接好放好中央下放的審批事項。中央明令取消的審批事項下放到省級，省里要接好管好；放給市縣的，省一級要及時下放，不截留，不梗阻，市縣一級也要接好管好。其次，要最大限度地取消地方行政審批事項。國務院提出，本屆政府任期五年內，至少取消和下放三分之一以上的行政審批事項，省級政府也應根據實際情況提出明確要求。再次，要加強地方政府管理服務職能。要把市場監管重心下移，加強市縣政府的市場監管職能和力量，建立橫向到邊、縱向到底的監管網絡，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。最后，加強地方政府機構改革，要著力搞好“控、調、改”。控，就是嚴格控制機構編制總量；調，就是調整優化機構編制結構；改，就是通過深化改革推動機構編制釋放潛力。

總之，地方政府改革要尋找兩個支點：一是理念上的支點，就是遵從社會發展規律，實現從革命到建設、從政治到經濟、從國家本位到社會本位的三大轉變。二是機制支點，就是遵照體制結構的特點，使中央與地方政府的權限劃分明晰化、規范化；把握好分享機制，提高行為的有效權。

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