“一帶一路”視角下的陜甘寧革命老區經濟社會發展思考與研究

□ 張 馳

2013年，習近平總書記提出了建設“絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”（下面簡稱“一帶一路”）的倡議，其對打造中國經濟的新常態，特別是打造中國對外開放的升級版，拓展同世界各國尤其周邊國家的互利合作具有重要的戰略意義。從促進國內經濟發展的角度來看，“一帶一路”建設將會帶動周邊區域的文化、旅游、貿易、金融、交通、基建等產業發展，也會為相關省區經濟社會發展帶來新的機遇。

土地革命時期，中國共產黨在陜甘寧交界地區創建了陜甘寧革命根據地?？谷諔馉幒徒夥艖馉帟r期，陜甘寧邊區為中國人民的革命事業做出了巨大犧牲和不可磨滅的貢獻，誕生了延安精神和毛澤東思想，對建立新中國發揮了重要作用，在黨和國家歷史上具有獨特地位。改革開放以來，陜甘寧革命老區的發展問題不斷凸顯，如何提高老區經濟社會發展水平，促進發展成果惠及地方百姓，是黨和政府、社會各方面長期關注的一個重要問題?！耙粠б宦贰睉鹇缘奶岢?，一定程度上，為陜甘寧革命老區發展提供了一次難得的歷史機遇。老區如何抓住機遇，將經濟社會發展提高到一個新的水平，值得深入研究。

一、陜甘寧革命老區的基本情況

2012年3月25日，國家發展改革委正式印發了《陜甘寧革命老區振興規劃》（簡稱《規劃》）。這是我國第一部針對革命老區發展的綜合性區域規劃。在《規劃》中，以原西北革命根據地為核心，綜合考慮區域經濟社會聯系和協調發展要求，把陜甘寧革命老區的范圍劃定為8 個市、9 個縣，即陜西省延安、榆林、銅川，甘肅省慶陽、平涼，寧夏回族自治區吳忠、固原、中衛等8 個地級市，以及陜西省富平、旬邑、淳化、長武、彬縣、三原、涇陽，甘肅省會寧，寧夏回族自治區靈武等9 個縣（市），總面積19.2 萬平方公里，2010年末的總人口為1762 萬人。

從地理和交通位置看，陜甘寧革命老區位于陜西省、甘肅省和寧夏回族自治區相互交界處。在這里，包頭至蘭州鐵路、包頭至西安鐵路、北京至西藏高速（G6）以及國道110、210、312 線縱貫南北，青島至銀川高速（G20）、青島至蘭州高速（G22）及國道109、307、309 線橫穿東西，是西煤東運、西氣東輸和西電東送的重要通道。

改革開放以來，陜甘寧革命老區工業化、城鎮化加快推進，經濟實力明顯增強，社會事業取得重大進展。但由于底子薄、條件差，總體發展依然滯后，貧困問題突出。根據有關統計資料，人均地區生產總值和人均財政支出分別為全國平均水平的76%和69%，城鄉居民收入僅為全國平均水平的77%和68%，55%的縣是國家扶貧工作重點縣，城鎮化率比全國平均水平低11.9 個百分點。可以說，老區需要克服的困難和挑戰還不少，積極推動經濟發展依然是頭等大事。

二、陜甘寧革命老區的優勢和劣勢分析

1.能源優勢顯著

陜甘寧革命老區位于鄂爾多斯盆地能源資源富集區，煤炭、石油、天然氣以及巖鹽、石灰巖等礦產資源十分豐富，品位高，埋藏淺，開發條件好，煤炭產量已達3 億多噸，長慶油田原油產量年均增速多年保持全國第一。風能、太陽能等新能源資源豐富，具有發展百萬千瓦級風電和光伏發電的有利條件。依托資源稟賦，能源、化工等優勢產業已經或正在逐步形成。

以陜北為例，其煤炭預測儲量為2714 億噸，探明儲量為1460 億噸，占全國已探明儲量的12%。陜北石油開發的歷史比較悠久，1907年，中國陸上第一口油井即誕生于此。目前，在陜北探明的石油地質儲量達25.9 億噸。陜北天然氣資源豐富，預測儲量達4.18 萬億立方米，探明地質儲量8460.3 億立方米，是中國陸上最大的整裝氣田之一。陜北鹽礦資源豐富，共有鹽湖13 個，奧陶系巖鹽田為目前中國發現的最大巖鹽田，探明儲量8855 億噸。鹽礦品位高，氯化鈉含量平均在90%以上，為全球罕見的精品礦床。

2.自然條件較差

陜甘寧革命老區具備獨特的地質地理環境，大部分地區屬于典型的黃土高原丘陵溝壑區，山、川、塬兼有，溝、峁、梁相間，地形起伏，交通不便。老區水資源缺乏，干旱少雨，年均降雨量只有200-500 毫米，人均水資源總量僅為全國平均水平的15%，水資源不足是制約地方經濟發展的重要因素。老區生態環境整體脆弱，水土易于流失，對經濟社會發展造成了不小約束。

由于老區的水資源原本就極為短缺，生態環境也比較脆弱，從而使得進行資源開發時，與保護生態環境安全產生了較大矛盾和沖突，由此造成的隱患也不小。如為了保障石油產量，在油井加水注入壓裂鉆采過程中，不可避免的，會產生地下水層串位，地表淺層水位下降，泥漿污油泄漏外滲等問題。這些問題如果長期得不到解決，必然會造成資源開發地區的土壤，尤其是地下水受到不可逆轉性的污染，對人類居住安全形成威脅，而且后期環境保護治理的成本巨大。再如陜北榆林市擁有豐富的煤炭資源，優質產能較大。但是，由于在之前多年的開采過程中技術不夠先進、管理不夠規范，造成多個煤田的工礦區發生塌陷現象，據相關統計，地層采空區近8000 多平方公里。由此導致了采空區附近的道路發生變形、地層出現錯位、群眾房屋受損等情況。加之，一些煤礦對廢水處理不到位，造成嚴重污染等環境破壞事件，引起當地老百姓不滿。

3.社會環境待完善

陜甘寧革命老區多為國家級經濟欠發達地區，當地政府提供公共服務的能力不足，基礎設施不完善，政府服務意識不強。當地人力資源儲備不足，老區人口密度較低，并且農業人口占比高。經濟社會發展存在多種失衡，包括城鄉失衡、區域失衡、收入分配失衡、產業結構失衡等多個方面。

三、“一帶一路”視角下的陜甘寧革命老區發展研究

1.歷史機遇和重要意義

習近平總書記提出的“一帶一路”的戰略構想，不是一個實體和機制，而是一種合作發展的理念和倡議，是依靠中國與有關國家既有的雙邊或多邊機制，借用古代“絲綢之路”的歷史符號，借助既有的、行之有效的區域合作平臺，高舉和平發展的旗幟，主動地發展與沿線國家的經濟合作伙伴關系，共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。

陜西是古代“絲綢之路”的起點，在“絲綢之路”的歷史上，西部地區一直處于連接中外的重要樞紐位置。陜甘寧革命老區雖然不是處于“絲綢之路”的核心地帶，但作為“絲綢之路經濟帶”的腹地，這里既可北上內蒙，又能西出甘肅，還可東過黃河，區位優勢突出，戰略地位重要。三十年的改革開放，使得陜甘寧革命老區在基礎設施建設上發生了根本性變化，為經濟社會進一步發展打下了堅實基礎。作為我國絲路經濟帶的腹地，陜甘寧革命老區只要抓住機遇，就有條件成為絲路經濟帶上帶動力強勁的發動機，進而有可能帶動整個西北，乃至西部地區的發展。西部占中國國土一大半，處于待開發狀態的地方不少，中國的少數民族也大部分在西部。如果沒有西部的大開發，沒有西部少數民族與漢族的共同發展，東西部發展不平衡問題將會越來越嚴重，這對中華民族復興的偉大事業始終是一種隱患。因此，西部地區的開發和發展是鞏固中國統一、消除潛在不穩定因素的千年大計。在這個層面上看，新的歷史時期，如何借勢“一帶一路”建設，搶抓新的發展機遇，把老區建設成為國家絲路經濟帶上具有戰略意義的新增長極，帶動整個西北地區發展，促進西部大開發大發展，對保障國家戰略能源安全和長久繁榮穩定都具有特殊的政治意義和全局性意義。

2.建設發展的主要定位

在“一帶一路”的歷史發展機遇前，老區應根據區位特點、資源稟賦及發展基礎等，在承接產業轉移、融入區域協調發展、參與國際國內經濟合作上下工夫，著力調整經濟結構，發展特色產業，找準自身在“一帶一路”經濟中的定位，全面融入“一帶一路”建設中。具體地看，可以建設為以下功能區。

首先，要建設成為生態文明示范區。陜甘寧革命老區生態意義重大，是生態保護的屏障。應堅持綠色低碳發展，加大節能減排力度，加強生態建設和環境保護，建設生態環境與經濟社會發展協調統一、人與自然和諧相處的生態文明示范區。

推進生態文明建設，需要探索行之有效的新路子。要結合老區實際，建立生態補償機制；要認真分析老區財政現狀，研究新的資源稅稅率征收辦法；對現行的財政轉移支付辦法要廣泛征求各方意見，特別是聽取老區的聲音，進一步修訂完善，提高效率；在生態環境補償等方面開展綜合改革試驗，制定傾斜政策，實施石油、煤炭、天然氣開發計價征收生態環境補償費；等等，只有這樣，為地方生態保護與環境建設提供必需的資金支持，才能使當地群眾在滿足生存發展需求的情況下，守住綠水，保護生態。群眾利益得到保護，生存和生活有了基本保障，人為破壞生態境的行為就會減少，這樣才能避免出現“保了生態，餓了肚子”的尷尬局面，最終實現脫貧致富與生態建設“雙贏”的良好效果。

其次，要建設成為國家重要能源化工基地。能源資源優勢是老區發展的重要基礎，要科學開發、集約發展，著力在老區打造國家級的大型能源化工基地和重要的西煤東運、西電東送、西氣東輸基地。能源化工基地的建設，不能只有硬件建設，更重要的是需要從解決資源稅與資源價格背離的問題出發，平衡中央、地方、企業等各方面的利益，將陜甘寧革命老區作為資源稅從價計征改革試點區域，擴大資源稅從價計征范圍，大力推動能源產品價格與資源稅費配套綜合改革。要充分考慮大型企業對所在地方環境保護的影響，在稅收上進行補償。如改革企業所得稅“統一匯總”繳納制，對大型企業設立在老區境內的下屬企業，一律實行企業法人屬地注冊登記，在屬地國稅部門納稅，改變企業所得稅跨區域轉移的不合理現狀。如調整西部大開發稅收優惠政策的實施辦法，鼓勵大型企業總部和分支機構均設在西部，在屬地進行企業法人注冊登記的，按照西部地區鼓勵類產業指導目錄，享受西部大開發稅費優惠政策。

在能源化工基地建設過程中，國家相關部門應充分考慮陜甘寧革命老區長期以來重大基礎設施欠賬多、能源開發基地規模大、個別項目建設條件相對成熟等實際情況，加大老區重大基礎項目用地和能源化工基地建設用地計劃指標，優先安排用地審批，適當下放能源化工生產項目建設用地預審權限，推動重大項目的實施速度和進度，支持地方政府與國有企業共同出資成立煤炭開發股份制企業等。

第三，要建設成為歷史文化旅游區。革命老區擁有豐富的歷史資源和紅色革命舊址舊居，文化底蘊深厚，應繼續在發揮獨具的紅色文化、歷史文化和民族文化等優勢上下工夫，加強全國愛國主義教育、革命傳統教育和延安精神教育基地建設，發展文化旅游事業，尤其是紅色旅游，探索建立以紅色文化為主體，并充分發揮自然、歷史、民俗等資源作用的文化旅游區。

3.加強生態建設與環境保護

一是推進水土流失綜合治理工作，加強黃土丘陵溝壑區、干旱風沙區、土石山區水土流失綜合治理工作。二是鞏固退耕還林、退牧還草、防沙治沙等重點生態工程建設和國家水土保持重點工程成果，加強基本農田（草場）和農村能源等建設，積極發展后續產業。三是發展綠色低碳循環經濟，推進節能減排。大力培育節能環保、新能源等綠色新興戰略產業，構建綠色產業體系。逐年加大環保投入，采取嚴格的項目環評，實行必要的限制開發、淘汰落后產能等措施。注重環境科技自主創新，加大對節能、清潔能源以及碳捕集、利用與封存等技術的研發和投入力度，積極開發擁有自主知識產權的核心技術。完善財稅等優惠政策，鼓勵企業進行環?？萍佳邪l，支持環保技術的推廣和應用。加大重點城鎮大氣污染防治力度，加強企業污染排放監管，嚴格淘汰落后產能，避免能源開發中的污染破壞。四是加強三河（清水河、葫蘆河、涇河）源頭地區生態保護與建設。有效改善水環境，努力實現區域河流水功能區水質達標。加大地下水保護力度，合理開發、節約利用地下水，加強城鄉集中式飲用水水源地保護，保障飲水安全。

4.統籌能源經濟發展

老區應統籌能源資源開發，推動生產和利用方式變革，提高能源利用效率，積極發展能源經濟。改變長期以來形成的粗放的、掠奪式的開發模式，實施集約的、保護式的開發，轉變經濟利益及短期利益第一的理念，樹立可持續開發理念，強化社會責任及對子孫后代的責任意識。一要增強對陜北能源開發的管理，健全管理結構，明確管理職責，對礦權設置、開發開采、生態環境等實施高效、全面、透明、服務式的管理。二要依靠人才和科技，創造優越條件吸引人才，留住人才，加強與科研機構的合作，引進節水節能技術，提高能源的采出程度，減少對能源的破壞和浪費。三要重視基礎研究，將區域地質情況研究清楚，摸清儲量情況、掌握儲層特性，為能源開發提供基礎資料。

5.加強特色產業開發

在特色農業方面，對林果業、草畜業、棚栽業等特色產業應進一步擴大規模，發揮農業龍頭企業的作用，延長產業鏈，建設一批各具特色的農產品加工基地。在礦產資源業方面，著重科學開發、規范開發、集約開發，將能源資源優勢轉變為經濟社會發展優勢，建設能源資源基地，適度發展能源深加工業。