關于推進新型城鎮(zhèn)化改革的措施和思考

李羅娜

(長安大學建筑學院，陜西 西安 710018)

無論是在政治層面，經濟層面，亦或者是我們比較了解的規(guī)劃層面，城鎮(zhèn)化一直是一個百談不厭的熱門話話題。從“十一五” “十二五”規(guī)劃到展望“十三五”，從城市環(huán)境、城市景觀到城市發(fā)展，城市化貫穿在我們身邊的每一個角落。我們生活在城市里，成長在城市里，這個城市的一草一木，一靜一動都影響著我們，那么我們作為一名城市的孩子，也有義務也有責任去了解這個城市，思考城市問題，為城市未來的發(fā)展進一點微薄之力。

1、目前城鎮(zhèn)化面臨的問題

城鎮(zhèn)化的發(fā)展無疑需要進行用地的擴張來滿足人口的需求，然而城市用地的擴張并沒有為農村的遷移人口提供生活用地和基礎設施用地。與此同時城市戶籍制度還未得到解決，城市流動人口也無法獲得基本的城市公共服務，因此無法實現(xiàn)永久性的遷移和完全城鎮(zhèn)化。正因為如此，農民供為了規(guī)避未來的事業(yè)分線也不愿意放棄農村土地，出現(xiàn)了“一戶多宅”“空心村”等現(xiàn)象。加之現(xiàn)有征地制度的不夠完善使得農地征收時按征收土地原用途補償，農民被排除在土地增值收益之外。那么如何公平分配土地增值收益問，如何解決流動人口住房和公公服務問題，從而促進農村現(xiàn)代化就成為了“新型城鎮(zhèn)化”的核心問題。

2、推動新型城鎮(zhèn)化改革的措施

首先戶籍改革方案嚴重滯后于人口跨區(qū)流動的現(xiàn)實，需要推動戶籍改革和配套服務問題。其次是為流動人口實現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化所采取的措施應該具有系統(tǒng)性和協(xié)調性。最后應進行純農區(qū)土地制度的改革，提出農村土地有償退出機制。根據對上述框架的深入總結與分析，筆者提出了四點主要內容，下面我們就來進行具體探討。

2．1．推動以公共服務為主的戶籍改革制度

國家在政治層面上已經意識到了，戶籍制度是影響真正意義上城鎮(zhèn)化的一個門檻。放開落條件并不意味著由于城鄉(xiāng)戶口所引起的公共服務的差異就會就此消失．就此提出了三點城市戶籍應享有的基本公共服務:城市最低生活保障為主的社會救助服務，以經濟適用房和廉租房為主的補貼性住房安排，以及流動人口子女的平等就學機會。對這三點進行深入思考，我們不難發(fā)覺，低保上的支出幾乎可以忽略，因為流動人口通常都有就業(yè)。于是，解決流動人口住房問題以及其子女的平等就學機會就構成了流動人口舉家遷移并實現(xiàn)市民化的基礎條件。然而，盡管中央一直施加壓力，但地方政府對于建設保障性住房的積極性仍然不高。其一是改革目標設定過于保守，其二是缺乏有效的配套改革措施。實際上，有效的配套改革措施不但可以促進戶籍制度改革而且還可以在短期拉動經濟的發(fā)展。

2．2以農村村土地制度改革為切入點推動新型城鎮(zhèn)化

土地制度的改革是戶籍制度改革的關鍵所在，有利于城市流動人口能夠共享土地增值收益并實現(xiàn)永久性遷移。我們可以對“區(qū)段征收”的土地開發(fā)模式進行創(chuàng)新，讓政府與原土地的權利人進行合作開發(fā)，從而使政府獲得城市所需要的發(fā)展用地，而原土地的權利人以固定比例抵價地。

同時流動人口的住房及子女教育問題也可以運用上述思路，通過賦予人口流入地城市城郊村、城中村本地村民一定的土地開發(fā)權力，在保證土地國有化的前提下，原土地權利人上繳部分土地作為基礎設施融資用地和公共事業(yè)用地，剩余土地進行出租建設開發(fā)，合法為流動人口提供短期住房。政府也可在這一過程中開發(fā)相關稅費，利用這些稅費和之前免費獲得的土地來建設公立學校。

只要政策得當，短期內就會增加村民建設出租房的積極性，從而提升對國內過剩的鋼筋、水泥、能源的需求。從長期看，低端勞動力的供給也可以拉動內需和經濟增長。

2．3推動低效工業(yè)用地的再開發(fā)，化解地方債務

然而事實上，目前地方政府正負債累累，讓地方政府去支持上述土地改革制度幾乎是不可能的。那么如何為政府籌資呢?這就要把眼光放到了目前利用率低下的工業(yè)用地上，對它們進行集約化利用，通過節(jié)余土地來增加城市住房用地，為政府籌資。

首先政府可以給原制造企業(yè)預留一部分商、住用地，通過統(tǒng)一變更用地性質后再進行出讓。其次是政府溢價回首一部分閑置工業(yè)，再統(tǒng)一收儲出讓。允許原用地商與開發(fā)商的直接市場化交易，而讓政府從交易中獲取增值稅，從而改變城市政府壟斷城市商、住用地的局面。

當然要實現(xiàn)上述改革，首先要嚴禁開發(fā)區(qū)進一步擴張，這樣政府才會把眼光集中在存量工業(yè)的集約利用上。低效工業(yè)的重整轉化將會為地方政府帶來可觀的收入，除了部分讓利給企業(yè)以外，地方政府仍能獲得土地出讓金收入、土地增值稅收入以及新增房地產開發(fā)稅等。

2．4在純農區(qū)重點推進農地整理及折抵建設用地指標并跨區(qū)交易

新型城鎮(zhèn)化帶來的內生經濟增長動力將為轉變經濟發(fā)展方式帶來契機，也有助于政府積累財力實現(xiàn)城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)。并且只有妥善地解決流動人口城市定居的問題，才能使其永久的退出農村承包的宅基地。

農地確權賦予了農民更完整的土地權利，有利于土地利用效率的提升。同時在農地整理的基礎上進行確權，相當于把蛋糕做大再切分，這樣不但有助于土地規(guī)模經營和農業(yè)生產力提高，而且還可以有效化解農民間的矛盾。村集體可以新增建設用地指標的收益對已在城市定居的流動人口的農村土地進行贖買，并無償分配給農村流動人口，擴大其經營規(guī)模。這一舉措兼顧了城市建設用地擴張和耕地保護，實現(xiàn)了城市化和農村現(xiàn)代化的同步推進。

3．思考

面對目前中國的城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的大量問題，推進“新型城鎮(zhèn)化“已經勢在必行。目前雖然已經就新型城鎮(zhèn)化的改革提出了戶籍制度改革、土地制度改革等一系列做法。然而它是片面的，淺顯的，城鎮(zhèn)化是一個龐大的問題，無論是改革措施的更新還是制度實施的推進，都不可能一蹴而就的完成，它是一個漫長的過程，也許在未來幾十年，甚至幾百年才能得到解決，可它所能展望的未來無疑是美好的，動人的，是中國真正邁向經濟、政治、文化發(fā)達的一個里程碑。