新型城鎮(zhèn)化背景下旅游型城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃修編探討

胡林波

(江西省福欣生態(tài)工程與旅游研究院有限公司，江西 南昌 330000)

引言

旅游業(yè)作為朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，早成為各地方政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略型支柱產(chǎn)業(yè)。由于旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征與目前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求有很多相融相契之處，旅游業(yè)發(fā)展也順理其章的成了地方政府新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)重要指標(biāo)，旅游型城鎮(zhèn)化也必然在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演極為重要角色。

旅游型城鎮(zhèn)是“傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)+旅游”或“旅游+傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)”的產(chǎn)物，在傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)和旅游業(yè)自身都面臨各種新常態(tài)問(wèn)題的情況下，在形式多樣的旅游型城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花、如火如荼的態(tài)勢(shì)下，旅游型城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)面臨著一個(gè)首當(dāng)其沖的瓶頸和挑戰(zhàn)就是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編問(wèn)題。

1、新型城鎮(zhèn)—旅游型城鎮(zhèn)概念闡述

新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化［1］，這里面提出的一個(gè)核心理念其實(shí)就是“協(xié)調(diào)”，其需要協(xié)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)、城建、生態(tài)、信息、社會(huì)、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、資源、設(shè)施等等諸多方面，且正是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃(修編)過(guò)程要注意的重要內(nèi)容。

旅游業(yè)具有產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、資源消耗低、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率大、綠色生態(tài)顯著、綜合效應(yīng)廣等特征，是城鎮(zhèn)建設(shè)在發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治、生態(tài)文明這“五位一體”的重要途徑。換句話說(shuō)，旅游業(yè)價(jià)值、旅游諸要素(如食、宿、行、廁、游、購(gòu)、娛、商、養(yǎng)、學(xué)、閑、情、奇等)的實(shí)現(xiàn)，正是新型城鎮(zhèn)所追求的經(jīng)濟(jì)價(jià)值(產(chǎn)業(yè)，城建設(shè)施等)、社會(huì)價(jià)值(就業(yè)，對(duì)外形象等)、文化價(jià)值(交流，創(chuàng)新發(fā)展等)、生態(tài)價(jià)值(環(huán)保，資源利用等)、政治價(jià)值(廉政，綠色GDP等)等綜合價(jià)值的整體實(shí)現(xiàn)。

因此，筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)體系主要由旅游發(fā)展要素聚合構(gòu)成，且由旅游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌引導(dǎo)其他產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展并實(shí)現(xiàn)綜合價(jià)值效應(yīng)的城鎮(zhèn)，就是旅游型城鎮(zhèn)。

2、新型城鎮(zhèn)化背景下旅游型城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編面臨的主要問(wèn)題

城市總體規(guī)劃體系作為城市各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，經(jīng)過(guò)多年的高速發(fā)展，對(duì)指導(dǎo)城市發(fā)展和建設(shè)起到無(wú)可替代的作用。新型城鎮(zhèn)化和新常態(tài)背景下，隨著資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)民生等問(wèn)題逐漸凸顯，旅游型城鎮(zhèn)總體規(guī)劃在生態(tài)文明建設(shè)、產(chǎn)城融合、發(fā)展訴求和用地標(biāo)準(zhǔn)等方面也凸顯了一些局限性問(wèn)題需要直面。

2.1 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨更高的生態(tài)文明建設(shè)要求

黨中央、國(guó)務(wù)院在2015年5月5日印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》［2］指出:“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”。發(fā)展旅游業(yè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要渠道，旅游型城鎮(zhèn)將成為生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，但廣泛存在生產(chǎn)力發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾。

生態(tài)文明的建設(shè)程度也是影響旅游型城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一，旅游型城鎮(zhèn)建設(shè)要求在總體規(guī)劃階段就應(yīng)優(yōu)先生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境發(fā)展，以保存旅游型城鎮(zhèn)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)條件和內(nèi)在動(dòng)力，旅游型城鎮(zhèn)在制定發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃布局時(shí)需更為重視。

2.2 旅游型城鎮(zhèn)發(fā)展面臨產(chǎn)城一體化的深度融合

旅游是異地消費(fèi)行為，在旅游型城鎮(zhèn)通常會(huì)形成餐飲、住宿、交通、休閑、購(gòu)物、會(huì)議等綜合性的終端消費(fèi)經(jīng)濟(jì)鏈。同時(shí)，旅游也是帶動(dòng)旅游型城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)、地方產(chǎn)業(yè)、民俗文化發(fā)展的重要途徑，規(guī)模較大的旅游型城鎮(zhèn)還可能形成融合多樣化、多形式參與的產(chǎn)業(yè)集群。

因此，旅游型城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不再僅是考慮城鎮(zhèn)建設(shè)、用地規(guī)模、道路交通、景觀綠化、公共設(shè)施、歷史文化保護(hù)等傳統(tǒng)法定規(guī)劃內(nèi)容，還需要綜合考慮和面對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的旅游服務(wù)、專項(xiàng)交通、產(chǎn)業(yè)配套、社會(huì)就業(yè)、生態(tài)環(huán)境等軟性、硬性的新型客體，這也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的直接體現(xiàn)。

2.3 旅游型城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)面臨更多的發(fā)展訴求

旅游型城鎮(zhèn)是一個(gè)滿足居民和游客等相關(guān)群體進(jìn)行工作、生活、消費(fèi)的多元化和多維體空間。隨著旅游市場(chǎng)需求多樣化和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的快速發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，產(chǎn)業(yè)要素也從傳統(tǒng)六要素得到豐富充實(shí)，這些產(chǎn)業(yè)要素和人的理念變化會(huì)直接體現(xiàn)在城鎮(zhèn)的設(shè)施載體和用地空間。在一個(gè)“以居民、游客為本”的旅游型城鎮(zhèn)體系里，旅游市場(chǎng)需求和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)直接促進(jìn)了城鎮(zhèn)建設(shè)將要面對(duì)更多的發(fā)展訴求。

因此，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和旅游行業(yè)均在急速轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，過(guò)去的城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃思路難以跟上時(shí)代發(fā)展步伐，規(guī)劃理念也要順應(yīng)轉(zhuǎn)型步伐，做出相應(yīng)的調(diào)整，以更好的滿足生產(chǎn)生活需求。

2.4 旅游型城鎮(zhèn)建設(shè)用地難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展

旅游型城鎮(zhèn)存在產(chǎn)業(yè)多元、要素聚集等多方面特殊性，由于暫時(shí)沒(méi)有旅游型城鎮(zhèn)的專項(xiàng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)劃實(shí)施細(xì)則，目前已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)難以指導(dǎo)其規(guī)劃建設(shè)，尤其是用地指標(biāo)體系方面。

比如，一般城鎮(zhèn)規(guī)劃用地指標(biāo)是以常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，而旅游型城鎮(zhèn)的游客屬于流動(dòng)人口范疇，且旅游業(yè)還會(huì)帶來(lái)大量的旅游服務(wù)人口，這些人口均無(wú)相應(yīng)的用地指標(biāo)。另外，旅游型城鎮(zhèn)的建設(shè)用地多為旅游配套設(shè)施用地，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)公共設(shè)施用地有著明顯的區(qū)別。按照旅游產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，依現(xiàn)有城鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)范中的用地分類標(biāo)準(zhǔn)難以細(xì)分，且旅游配套設(shè)施用地往往比一般城鎮(zhèn)公共設(shè)施的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)要高。

3、新型城鎮(zhèn)背景下旅游型城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編的主要思路

我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度進(jìn)入中低軌道的情況下，城市(鎮(zhèn))的發(fā)展方式也將從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)更加多元化、集聚化、特色化的格局，基于旅游產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)發(fā)展則體現(xiàn)的更為突出。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，旅游型城鎮(zhèn)總體規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，在繼承前期規(guī)劃成果和傳統(tǒng)規(guī)劃體系的同時(shí)，要在規(guī)劃理念、空間體系和指標(biāo)體系等核心方面進(jìn)行思路轉(zhuǎn)變，推進(jìn)自身發(fā)展和創(chuàng)新。

3.1 轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念、明確發(fā)展定位

新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)根本是“人”的城鎮(zhèn)化，旅游型城鎮(zhèn)建設(shè)是為了滿足當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦?lái)游客的發(fā)展需要。過(guò)去，城鎮(zhèn)規(guī)劃的規(guī)劃理念通常也是“以人為本”，發(fā)展定位也是某一產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型，但是規(guī)劃體系往往只過(guò)于注重人口、用地、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的單一發(fā)展，沒(méi)有圍繞導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局和建立配套體系，更不是協(xié)調(diào)社會(huì)(人口、用地)、經(jīng)濟(jì) (產(chǎn)業(yè))、生態(tài)、文化“五位一體”的整體發(fā)展構(gòu)架。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，旅游型城鎮(zhèn)總體規(guī)劃要樹立“以人(游客和居民)為本、生態(tài)為體、文化為魂”的規(guī)劃理念，城鎮(zhèn)采取旅游導(dǎo)向型的發(fā)展定位，從只關(guān)注城鎮(zhèn)物質(zhì)空間發(fā)展轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)的公共配套服務(wù)和人居生活環(huán)境，圍繞建設(shè)旅居生活場(chǎng)所、旅游型生態(tài)文明示范區(qū)為發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行開(kāi)展規(guī)劃制定。

3.2 突出旅城一體、強(qiáng)化空間更新

旅游型城鎮(zhèn)的發(fā)展導(dǎo)向非常明確，那就是城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)是圍繞旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)展，旅游產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)發(fā)展要素將與城鎮(zhèn)自身建設(shè)共融共榮。城鎮(zhèn)發(fā)展空間在傳統(tǒng)用地體系的框架下，應(yīng)增加旅游配套設(shè)施的發(fā)展用地，傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施也需要考慮旅游業(yè)和城鎮(zhèn)自身發(fā)展的融合，在旅游型城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃體系中應(yīng)滿足更多利益主體的發(fā)展訴求、旅游配套體系及發(fā)展用地保障。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)注重旅城一體化空間體系的合理建構(gòu)。旅游型城鎮(zhèn)總規(guī)應(yīng)以“文化鑄魂、生態(tài)提升、空間更新”為總體理念，在充分尊重原住民和相關(guān)利益主體的前提下，加大公眾參與程度，著力在文化保護(hù)、功能配套、生態(tài)培育、設(shè)施提升、景觀營(yíng)造、形象塑造等方面，進(jìn)行城鎮(zhèn)旅游化、旅游城鎮(zhèn)化和旅城全域化建設(shè)，推動(dòng)旅城一體化的可持續(xù)發(fā)展，滿足旅游型城鎮(zhèn)的多業(yè)價(jià)值、樂(lè)游價(jià)值、安居價(jià)值。

3.3 實(shí)施多規(guī)合一、調(diào)整指標(biāo)體系

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》指出:“要推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”。在新型城鎮(zhèn)化和旅城一體化的發(fā)展形勢(shì)下，旅游型城鎮(zhèn)應(yīng)探索以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)為龍頭的“多規(guī)合一”模式，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)下，將城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與旅游發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃等進(jìn)行聯(lián)合編制，發(fā)揮城鎮(zhèn)總體規(guī)劃在以旅游業(yè)為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用。

在“多規(guī)合一”的城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和用地指標(biāo)體系中，應(yīng)在落實(shí)滿足城鎮(zhèn)居民居住、公共配套和商業(yè)用地指標(biāo)需求的情況下，注重圍繞協(xié)調(diào)與旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行用地布局，強(qiáng)化獨(dú)立的旅游配套指標(biāo)體系的建立，保障旅游發(fā)展用地供給。

通過(guò)建立地方政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的有效工作機(jī)制，在“一張法定藍(lán)圖”的基礎(chǔ)下開(kāi)展建設(shè)格局，讓城鎮(zhèn)總規(guī)真正成為引導(dǎo)和管控城鎮(zhèn)空間發(fā)展的重要手段，真正成為一種均衡多方利益、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)空間、滿足公共訴求和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)平臺(tái)與公共政策。

4、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化背景下旅游型城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃修編對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)非常重要的任務(wù)，總體規(guī)劃將對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)及其旅游業(yè)發(fā)展發(fā)揮極為重要的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用，規(guī)劃的好將會(huì)帶動(dòng)旅游型城鎮(zhèn)“五位一體”的綜合發(fā)展。在接下來(lái)的城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，要求用改革創(chuàng)新的發(fā)展思路來(lái)指導(dǎo)城鎮(zhèn)的規(guī)劃修編，也是使得規(guī)劃更適應(yīng)旅游型城鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展情況和新型城鎮(zhèn)化面臨的更高要求。

［1］百度百科:http://baike.baidu.com/link

［2］www.scio.gov.cn，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》