紀委履行監督責任的挑戰與對策分析

崔會敏+毋加加

習近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調，要落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。王岐山同志在第十八屆中央紀委第三次全會報告時強調，紀檢監察機關要聚焦中心任務，堅守責任擔當，監督執紀，推進組織制度創新，在國家治理體系中發揮重要作用，探索實現治理能力現代化。因此，各級紀委作為黨內監督的專門機關，履行監督執紀責任重大，任務艱巨。目前，在新形勢下，紀委履行監督責任還存在一定的困境需引起我們的重視。

紀委的監督權力來源于《中國共產黨章程》第44條。紀委監督責任包括監督的地位、監督的客體或對象、監督責任的內容和監督方式等方面。其中從監督責任的內容來說，習近平總書記在中紀委三次全會上強調了四個方面的責任，王岐山書記則將其簡要表述為六個字：監督、執紀、問責。

本文的理論前提建立在監督責任與監督權力關系基礎上，監督責任與監督權力密不可分，相伴而生，缺一不可，有責任無權力，則責任無所擔當；有權力無責任，則權力勢必被濫用。紀委履行監督責任的困境根源其實在于監督權力的內在困境。

一、紀委履行監督責任的困境

紀委履行監督責任的困境有多方面，不但有監督權力本身產生的內在困境，還有外在的約束以及紀委體制機制的困境。

1.監督權力的內在困境

責任和權力緊密相連。紀委的監督責任是其監督權力和職能的產物。但監督權力卻有內在的困境，這些內在的困境制約了紀委監督責任的順利履行。

監督權是非生產性的糾錯權力。和執行權相比，監督權是非生產性的，即監督不是生產什么事物的工作，而是預防和糾正錯誤事物而進行的工作。執行權可以對公共資源進行權威性分配，監督權只是預防和糾正分配中的錯誤。人類活動的功利性決定了執行權處于主導地位，而監督權則處于相對次要的和附屬的地位。同時，作為專門用于預防和糾正錯誤的權力，監督權內在地帶有懷疑性和否定性，表現出不信任的特征。這種不信任既針對權力，也針對掌握和行使權力的人。這樣，“監督者也就始終扮演著懷疑的和不信任的角色，作為對執行權的審查者、糾錯者和威懾者而發揮作用”[1]。因此，監督權內在的被握有權力的人們厭惡，如果他們擁有削弱和架空監督權的條件和手段，就會不可避免的產生對抗、抵觸和規避行動，這些都會消解監督權的效力。

監督權存在著監督績效悖論。由于監督權是非生產性權力，“很難在監督者的努力與監督成果之間進行線性的因果分析，而用挽回的損失來證明監督機構的績效也往往難以令人信服”[1]。比如，如果監督成果少，既可以說是監督者消極無為，也可以說由于監督權的卓有成效使錯誤減少；如果監督成果多，既可以說監督者積極努力，也可以反過來說是監督權的失靈使錯誤增多。監督績效悖論給管理監督行為帶來了難題。同時，如何激勵監督者積極有效行使監督權力也是一個難題，因為良好監督效果不但與監督權力強弱有關，還與監督者能力、行動資源和機構運作效率等密切相關。

2.紀委履行監督責任的外在約束

復雜的社會環境是紀委履行監督責任的外在約束。無論是監督者還是被監督者，都是社會人，都會受到相同社會環境的制約。

我國現在的腐敗是一種“嵌入性腐敗”，即腐敗是根植于、嵌入于社會環境之中的，這種社會環境既是腐敗的結果又是腐敗的原因。這也是為什么會有集體腐敗，為什么群眾痛恨腐敗但輪到自身辦事又會想方設法找關系去行賄，以至于出現“人人痛恨腐敗，人人想腐敗”現象的重要原因。

我國從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，由于權力對市場的干預，形成了很多“結構性”腐敗問題。對這些結構性腐敗單從制度層面和個體層面去治理顯然不能產生明顯效果，反而會出現同一職位上“前腐后繼”的現象，這對紀委履行監督責任造成了外在的約束。從中國社會文化看，“人情”觀念、權力崇拜和禮尚往來還普遍存在。人情本是人與人之間聯系的本能感覺和生存方式，在中國卻成了某種情義、地位和利益的交易載體，被稱為“中國式人情”，這些對紀委執紀監督形成掣肘。

3.紀委履行監督責任的體制機制困境

紀委領導體制和工作機制有待完善。在目前紀委雙重領導體制和工作機制下，紀委還沒有足夠的獨立性和權威性，一些基層紀檢機構沒有真正獨立的編制、經費等，在一定程度上受制于監督對象。由于監督權力內含著否定與懷疑特性，會受到被監督對象的排斥，一些單位和領導干部不愿接受監督，使得紀委監督執紀問責面臨壓力和干擾，這種情況越到基層越突出，在一定程度上影響了紀委履行監督職能。同時，一些職能部門因種種原因，不愿承擔責任，過分依賴紀檢機關“牽頭”，導致紀檢機關忙于應付，無法聚焦主業，監督職能的發揮受到掣肘。

黨的權力結構和運行機制還有待完善。黨內“一把手”權力結構也不利于紀委履行監督責任。一些重要領域、重點部門和主要領導權力較大且過于集中，而且公共權力運行具有很強的封閉性、業務性，外部很難對其監督，也就是說“外行”監督不了“內行”。一些部門職能存在邊界模糊、權責不清的問題，“有利事務”多方管理現象和“無利事物”無人管理現象仍存在，對紀委開展監督工作造成不利影響。有些部門制度約束剛性不強，有的部門制度不夠完善，有的部門制度執行不嚴，這些都影響了紀委監督的嚴密性和有效性。

紀委監督工作方式方法不夠創新。從目前工作開展情況看，監督方式單一、老套的問題依然存在，監督工作機制還不完善，針對性和實效性有待增強。責任考核和責任追究是落實監督責任的重要方式，但考核方式比較單一、考核內容和指標設置不夠科學，存在責任認定難、追責力度不大等問題。尤其由于轉職能、轉方式、轉作風還不夠深入，導致一些監督工作在交接過程中有可能出現監督空白。[2]

二、紀委履行監督責任困境的對策分析

從理論上說，“一項完整的監督權主要包括了四個基本維度，即監督權的地位、權能、信息基礎及其所受到的監督等，它們分別構成了權力監督的前提準備、能力要件、信息條件和動力機制”[1]。因此，以監督權力和責任為基礎，紀委目前履行監督責任的困境可從以下四個方面突破。

1.制度保障：完善紀檢監察體制機制

如前所述，監督權作為非生產性糾錯權力，在權力系統中處于次要和弱勢的地位，面對執行權可能的規避或抵制行為，如果不從制度上對監督權的地位和能力予以保障，就會導致監督權軟弱無力，無所作為，形同虛設。監督權地位問題的核心是“獨立性”。“獨立是確保正直的良方，或者它至少有助于確保正直免受來自那些企圖與它妥協的人的壓力”[3]。因此，紀委履行監督責任的制度保障實質就是完善紀委體制機制，正確處理紀委與同級黨委的關系，提高紀檢監察機關的獨立性和權威性。

要正確處理紀委與同級黨委的關系。“中國是一個典型的黨建國家和黨治國家。現有的政治體系是政黨構建起來的，現有政治體系的發展與完善也是由政黨直接推動和主導的。”[4]這就決定了中國的反腐敗必須以政黨為中心，保證政治方向的正確和穩定，這在高層是必要而且是必須的。但是在中間層和基層，這種雙重領導體制卻制約了紀檢監察機關職能的發揮和實現。建議將管理紀檢監察機關的權力上調一級，即將人、財、物的管理權限收歸上級黨委，接受上級黨委領導和上級紀檢監察機關業務指導。同級黨委不再擁有對同級紀檢監察機關的領導權力，這就剪斷了紀檢監察機關對同級黨委的“先天依賴”，保持其相對獨立性。因為紀檢監察機關的主要職能是監督權力，以權力監督權力，就必須首先實現監督權的權威性和相對獨立性。這種權威性從組織上說要高于監督對象的權力，從組成人員上說要由權威性的人員組成，比如錄用人員要通過某種嚴格的資格考試等。從監督程序上說，要有嚴格規范的程序來保證監督的權威性。紀檢監察機關的獨立性和權威性是相互促進的，相對獨立性是其權威性的根本保證。比如香港的廉政公署和新加坡的反貪污調查局，都有很強的獨立性和權威性。

改革黨內“一把手”領導體制，完善黨內權力結構。實現紀委對同級黨委的有效制約，必須改革黨內“一把手”領導體制，深化黨內民主，構建合理的黨內權力結構，改變監督權力的從屬和次要地位。要規范“一把手”的職權范圍，明確對“一把手”進行監督的主要機構、重點事項、基本程序、問責手段等。建立“一把手”廉政建設責任制制度、宣誓就職制度、廉政述職制度、舉報責任制度、用人失察追究制度、財務審批制度、離任審計制度、廉政民主測評制度等。[5]

強化紀委監督責任，要實現上級紀委對下級紀委領導的法定化和程序化。黨的十八屆三中全會強調，要“強化上級紀委對下級紀委的領導”。上級紀委對下級紀委領導行為必須依法合規，建立健全上下級領導關系有效運行的程序性規范。嚴密的運行程序是規范紀委上下級領導關系的軌道和規則保障。為了確保檢察權運行活動的規范和嚴密，需要在運行程序的各個環節上進行合理界定，確定相應的規則。要科學設定流程控制，梳理上下級紀檢監察機關在組織協調、信訪舉報、線索管理、案件查辦等各項工作環節和步驟，做到職責明確，責任落實，協調配合，以形成合力。

2.關鍵因素：增強紀委監督能力

從能力的角度講，監督權能否履行監督職能，取決于監督者將監督資格轉化為監督行動的各種能力和資質條件。從本質上講，紀委的監督能力取決于是否具有較強的監督職權和充分的行動資源。因此，紀委要強化作為黨內專門監督機關的獨立地位，全面履行監督執紀問責的專職，明確派駐紀檢組長、紀委書記不分管主業以外的其他業務，推進議事協調機構的清理和內設機構的調整工作，加強監督和辦案力量，把主要力量配備到黨風廉政建設和反腐敗斗爭主業上來，以“瘦身”促“強身”，以“減負”帶“增力”。要按照紀委的職能定位，從直接參與部門日常性業務檢查中擺脫出來，把工作的切入點轉變到督促有關責任部門依法依規履行職責上來。要樹立法治思維和法治方式，更加注重從法律制度、法治方式和法治機制入手，實現依法治權，依法從嚴治官。同時，要充分運用先進科學技術，特別是電腦技術、網絡技術、通信技術、錄音錄像技術等現代證據采集和信息搜集等方面的技術，提高紀委工作人員的思想素質和業務能力，提高監督的技巧和辦案的能力。

3.信息基礎：拓寬紀委獲取信息的途徑

信息是監督的基礎。要使監督機制發揮作用，就必須保障監督者能夠獲得充分的信息。有效的監督權的必要條件之一，就是解決監督者與監督對象之間信息不對稱的制度安排。

拓寬紀委獲取信息的渠道和途徑，完善巡視制度，不斷深化信訪舉報資源的綜合利用，搭建網絡信息平臺，廣泛收集來自社會各方面和基層群眾監督的信息，打破信息不對稱局面。為此，要保障紀委調查和取證權的有效行使。要強化紀委對被監督部門的常規檢查，破除部門的各種信息障礙，要敢于利用現代科學技術成果，應用高新技術裝備，提高紀委監督的科技含量。同時要定期檢查領導干部個人重大事項報告制度、經濟責任審計制度等落實情況，依紀依法實行誡勉、質詢、問責等制度。

結合廉政風險防控工作，探索建立廉政風險預警機制，進一步督促有關單位完善信息公開、責任追究、群眾評議等制度，最大程度減少權力運行風險。同時，紀委要關注網絡反腐的動態，建立網絡信息篩選機制，及時發現腐敗的線索和蹤跡，甄別真正的信息。事實證明，網絡信息可以成為紀委免費的監督調查員，可以轉移紀委巨大的監督信息成本，是權力監督不可或缺的信息平臺，也是反腐敗斗爭中的一支重要力量。

完善保護舉報制度，加強維護和保障監督者（如舉報者、檢舉人、審查者、信訪者、批評者和“民告官”者等）的基本權益，特別是監督者的人身安全、財產安全和職業安全等，同時嚴厲查處打擊報復者，全力消除舉報人的后顧之憂，保障紀委獲取有效信息的途徑。如美國1972年發生的“水門事件”，其中神秘的幕后舉報人“深喉”身份一直被保密，直到33年后2005年他去世，身份才被曝光。

4.動力機制：加強激勵機制和落實責任追究

“徒法不足以自行”，監督權與實際的監督行動不是一回事。要想使法定的監督資格能被運用起來，關鍵看監督者是否有內在動力和外在壓力，只有有效地鞭策和激勵監督者，才能切實推動權力監督。因此，紀委要加強內部的激勵機制，落實責任追究，使紀委干部既有動力又有壓力去履行監督責任。

首先，可以嘗試建立監督收益制度，提高對監督者的激勵。比如給予舉報者、批評者、糾錯者或紀委監督人員等運籌人的獎勵，甚至可以考慮讓其從監督成果或所挽回的損失中分成。西方法律中會給予舉報人獎勵，比如挽回損失總金額的5%等。監督收益制度在一定程度上能解決我國“人情社會”中的難題。其次，建立獨立的紀委干部考核和選任升遷制度。現有的紀委干部管理與其他部門干部一樣，但是由于紀委工作性質決定了紀委干部的地位“進退兩難”，工作積極盡職盡責查辦案件多，會得罪一部分人，工作不積極、查辦案件少，則會被廣大群眾認為失職瀆職。因此，應該建立獨立的紀委干部管理系統，根據工作特點進行選任升遷，增加紀委干部的工作積極性。最后，落實責任追究制度。建立健全責任追究的制度體系、工作程序和保障機制，形成責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條，有錯必究，有責必問。各級紀委要加強自身建設，對紀委干部嚴格要求，嚴格監督，嚴格管理。通過成立對紀委干部進行監督管理的專門機構，加強對紀委干部履職行為的監督檢查，切實解決“燈下黑”的問題。

參考文獻：

[1]韓志明﹒監督權的內在貧困及其理論建構[J].福建省委黨校學報，2009（8）.

[2]趙昆京，朱正榮.落實兩個“責任”存在問題及對策思考[J].紅河探索，2014（3）.

[3]費斯勒.行政過程中的政治——公共行政學新論[M].北京：中國人民大學出版社，2002：434.

[4]林尚立.中國反腐敗體系的構建及其框架[J].河南大學學報（社會科學版），2010（1）.

[5]王希鵬.改革黨的紀檢監察體制的幾個關鍵問題[J].理論視野，2014（8）.

（作者單位：河南大學哲學與公共管理學院）

責任編輯：張功杭