增強小城鎮綜合承載力的對策研究

魏億鋼+++薛瀾+++孟延春+++黃萃

摘要：增強城鎮綜合承載能力，是我國穩妥、健康、持續推進城鎮化發展，提高城鎮化質量和水平的戰略思路。文章系統闡述了城鎮綜合承載力概念及其理論意義和現實價值，并通過對國家新型城鎮化綜合試點鎮—龍港鎮的案例分析，總結了增強城鎮綜合承載能力的思路，探索了短板問題的解決方案，擬提出一條可實施、可借鑒、可推廣的小城鎮綜合承載能力提升模式。

關鍵詞：小城鎮；綜合承載能力；新型城鎮化；提升模式

一、 引言

小城鎮是小城市、縣城、和建制鎮的總稱。小城鎮是聯系城市與農村的重要紐帶，兼具城市的資源集聚功能和農村的服務職能，具有固本強基的戰略作用。小城鎮還是吸納和安置農村剩余人口的重要載體，為我國非農人口轉移提供了廣闊空間。費孝通先生很早就提出，小城鎮是吸引農村轉移人口的聚集點，是防止人口過度集中的“蓄水池”，可以有效緩沖和蓄積巨大的農村轉移人口流量（費孝通，1996）。發達國家的城鎮化的實踐也證明了小城鎮是吸納人口的重要場所。例如，德國現有8 200萬人口，70%居住在10萬人口以下的小城鎮（樊曦，2013）。在20世紀80年代初，費孝通先生就提出，大力發展小城鎮是符合國情的最優模式（費孝通，1996）。所以，小城鎮的發展水平，直接關系到我國新型城鎮化建設的質量和效益，對于城鄉統籌發展、促進經濟健康發展、破解“三農”問題，都具有重要意義。

根據黨中央國務院的相關政策，增強城鎮的綜合承載能力，提高城鎮的人口吸納能力，已成為我國未來新型城鎮化發展的基本思路和發展方針。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展十二五規劃》關于“積極穩妥推進城鎮化”的工作部署中，明確提出了“增強城鎮綜合承載能力”的戰略要求。如何正確理解城鎮綜合承載能力？如何科學增強小城鎮綜合承載能力？值得學界、業界和政府相關部門認真研究。現有研究對小城鎮綜合承載力關注較少。而小城鎮的諸多特點，例如：經濟內生性強、發展更依賴本地自然資源、公共財政弱、政府權限不完整等，使其承載力的提升策略不同于城市。本文通過對國家新型城鎮化綜合試點鎮-龍港鎮的案例分析，總結了其增強城鎮綜合承載能力的經驗和解決短板問題的思路，探索了一條可實施、可借鑒、可推廣的小城鎮綜合承載能力提升模式。

二、 城鎮綜合承載能力的內涵和特性

城鎮綜合承載力概念是以資源學、環境生態科學、人口學、經濟學、社會科學等學科為基礎，結合系統科學、協同論、控制論和多目標協同論，構成的城鎮發展研究體系（李松志、董觀志，2006）。費孝通先生很早就提出了城鎮綜合承載力的思想，早在1996年，他提出新型城鎮化建設要統籌兼顧“硬件”和“軟件”兩方面的協同發展。硬件包括：環境、基礎設施、市政設施。軟件：文化、教育、社會道德、公共秩序等（費孝通，1996）。具體來說，城鎮綜合承載能力的內涵包括多個要素承載力，例如：經濟、資源稟賦、生態環境、基礎設施、公共服務和制度環境（Wei et al.，2015a）。

城鎮承載力概念具有諸多特性：其一、它是“閥值”的概念，城鎮系統內人口及其社會經濟發展存在一個閥值，超過閥值的增長，將造成承載力過載，短板性因素會造成嚴重甚至不可逆的破壞，威脅城鎮可持續發展（劉惠敏，2001）。其二、城鎮承載力是一個動態、可控的過程，人作為組織、協調與控制者，實質上是這個控制過程的主體（李松志、董觀志，2006）。其三、承載能力是一個多目標矢量、多層次的協同控制體系。多目標之間，多要素之間，具有相互影響、制約、交互的作用。所以，城鎮建設要重視整體均衡發展，避免承載力短板的出現。

三、 研究案例

龍港鎮地處浙江東南部，位于鰲江出海口南岸，隸屬于溫州市蒼南縣。自1984年建鎮以來，通過一系列戶籍、土地、市場改革，形成了產業化與城鎮化的良性互動發展模式，被譽為“中國農民第一城”，是中國農村就地城鎮化的樣板，并被國務院入選新型城鎮化綜合試點名單。龍港鎮綜合承載能力的提升主要表現在：經濟實力快速發展，基礎設施持續改善，公共服務能力、城市形態魅力和城市治理能力都顯著提高。截至2013年，龍港鎮城鎮化率達到56.8%，超過了53.73%的全國平均城鎮化率。在建鎮之初，龍港鎮僅轄5個村，轄區面積5.2平方公里，人口僅為6 800多人了；如今已發展成為鎮域面積172.05平方公里，戶籍人口36.2萬人，鎮區人口25萬人，鎮區人口密度達1.3萬人/平方公里，達到北京、上海等特大城市中心區的人口密度。2013年，全鎮實現生產總值185.6億元，城鎮居民人均可支配首付31 910元。龍港鎮以“小馬拉大車”的模式、以鎮級體制承載了縣級乃至市級體量的人口和經濟規模，基本保持了人口、經濟、資源、環境的和諧發展，走出一條成功的承載力提升之路。同時，面對城鎮承載力過載的新問題，龍港鎮總結實踐經驗，提出了一系列增強承載力的措施。

四、 增強城鎮綜合承載力的措施

增強城鎮綜合承載力的關鍵是，在城鎮建設中統籌兼顧各承載力要素的全面、系統、協調發展（Wei et al.，2015b）。龍港鎮綜合運用經濟、技術、管理、法律、行政、社會手段，兼顧生態效益、經濟效益、社會效益，實現城鎮可持續發展。其具體措施如下：

1. 促進經濟發展，提高就業吸納能力。城鎮化發展，要真正實現“人的城鎮化”，需要產業和就業的支撐，吸納和穩定農業轉移人口，促其轉化為市民。轉移人口的吸納能力，受到經濟活力、產業結構、就業機會的直接影響。沒有經濟基礎和就業保障的城鎮化是竭澤而漁，會引起投資泡沫、居民生活貧困、城鎮空心化等問題。

結合本地情況，龍港走出一條產業化與城鎮化良性互動發展的道路。龍港鎮積極推行民營改革，大力發展民營經濟，鼓勵農民發展家庭手工業，輕工業產品和個體私營經濟。包裝、印染、紡織、編制禮品加工等一批優勢產業得到了長足的發展。2013年，龍港鎮有23 372家個體工商戶，7 706家企業。工商業的發展，為吸納農村轉移人口提供了就業保障，實現了農業勞動力向二產、三產的轉移，為居民增收提供了渠道。龍港鎮在壯大勞動密集型產業的基礎上，大力推進產業升級和優化，發展戰略性新興產業，三產產值比重達到36.2%。繁榮的經濟活力，創造了大量就業機會，對農民進城形成了很強的吸納能力。2013年龍港鎮吸引10萬外來人口，且城鎮居民注冊失業率保持在較低水平。此外，良好的經濟基本面，經濟規模的不斷擴大，促進了龍港鎮財政的增長，2013年財政總收入和常住人口人均財政收入分別為18.8億元和4 069元，達到了城市的基本水平（國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調研組，2014）。良好的財政收入，為改善龍港鎮民生，擴大公益性投入，提高公共服務質量和服務覆蓋面提供了重要保障。

2. 保護資源環境，推進生態文明建設。人口不斷由農村向城鎮轉移過程中，同時伴隨著消費需求的快速增長，造成對資源的過度開發和消耗，對環境造成顯著污染和破壞。當前龍港的經濟發展模式存在一定的問題：“三高一低”產業，即資源密集，勞動力密集，高污染，低附加值的產業，例如：印染、紡織、包裝業在經濟總量中所占比重過大，造成了一系列的資源環境問題，例如：河流和土壤污染、空氣質量下降等。

面對出現的資源約束和環境問題，龍港鎮大力推動生態文明建設，不斷推進資源高效利用和生態環境保護。龍港鎮努力轉變經濟增長方式，扭轉依賴要素投入的發展模式。堅持從數量擴張型，資源集中型，管理粗放型，轉變到質量提升型，資源集約型，通過政策引導，發展環境友好型產業，并大力發展循環經濟。在政府層面，一方面加大對企業污染的整治力度，推進實施排污者付費機制，加大污染治理的監督和處罰力度，淘汰技術含量低，工藝落后、高耗能、高污染的劣質企業，降低環境污染大、資源消耗大的產業比例；另一方面，推動環境公用設施的建設，提高治理專業化水平、提高治污效率，加強廢棄物的處理和再利用，加大環保投入，大力發展循環經濟。在企業層面，鼓勵企業通過技術升級、產業升級、精細管理，提升生產效率，有效地降低了資源的使用和減少了環境的污染。

3. 完善城鎮基礎設施建設，提升公共服務水平。完善的城鎮配套設施和公共服務，是“人的城鎮化”的必要支撐。龍港鎮政府歷來重視市政和基礎設施建設，不斷完善建設覆蓋面，提高建設水平，構建完善的城市功能框架，消除發展的瓶頸因素，為經濟發展提供便利的條件，為市民提供高效便利的生活服務和市政公用設施網絡體系。

在向社會提供公共設施和服務的過程中，政府積極嘗試“投融資模式”和“管理模式”的創新。傳統的城鎮建設，資金主要依靠國家財政劃撥，由于國家財力有限，造成了很多城鎮基礎設施建設的滯后。龍港鎮建鎮后，經歷了三次行政區劃調整后，管轄面積和人口都快速擴大，城鎮建設任務繁重，鎮級財力捉襟見肘。龍港鎮通過政府投資為引導，充分發揮市場機制，鼓勵民間資本和社會力量，參與城鎮建設、經營、維護和管理。采用“政府牽頭，企業參與”的多元化城鎮化投融資體制，完善農業轉移人口市民化的成本分攤機制。此外龍港鎮發揮市場的資源配置作用，積極拓展多元化的融資平臺，鼓勵有實力有意愿的社會資本參與城鎮基礎設施建設，一方面分攤了地方政府負債融資壓力，另一方面發揮了社會資本在經營管理和資源整合上的優勢。探索多種的項目投融資合作方式，如：建設-經營-轉讓（BOT），公私合作模式（PPP），鼓勵企業與政府的合作，通過利益共享，風險共擔，發揮各自優勢，擴大公共服務投資的規模和效益，不斷提升城市基礎設施的規模和水平。重點將社會資本引入路網建設，市政工程，保障住房，能源項目，社會事業等領域，大大地提升了城鎮的綜合承載能力。此外，不斷完善社會保障體系，發展社會保險、福利、救助、慈善等事業。2011年以來，龍港鎮實現固定資產投資282.64億元，且民間資本占到總資金投入的83%以上。污水集中處理率達85%，100%實現垃圾集中無害化處理，城市綠化覆蓋率超過20%，人居綠地面積5平方米，建設14條公交線路，5所醫院，54所中小學，鎮廣播電視臺日播自辦節目出超10小時（國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調研組，2014）。龍港鎮已建成完備的水、電、氣、通信、路、教育、科技、文化、衛生事業等配套設施。

4. 完善城鎮規劃，優化城鎮空間布局。土地是城鎮發展的關鍵限制性要素，其基本的空間功能具有不可替代性。現階段，我國的土地利用模式粗放低效，“攤大餅”式的盲目擴張，總體呈現出建設用地緊張的局面。集約高效的土地利用模式，采取高密度的土地集約利用措施，提高土地容積率，盤活存量建設用地，大力度清理閑置土地，綜合利用深度開發地上地下空間是國家的指導方針。

龍港鎮堅持土地集約節約利用原則，通過“開元”和“節流”兩個措施提升城鎮承載空間。現階段龍港鎮區人口密度達1.3萬人/平方公里，超過國際公認的宜居城市的 1萬人/平方公里的上限，引起了一系列“城市病”問題的出現。“開元”是指龍港鎮采取了鎮區人流分散疏導的思路，破解城區人口過密所引起的可持續發展難題。“開元”措施的具體措施是，通過科學規劃建設海圖圍墾，建成30平方公里的龍港新城，大大拓展了城鎮的承載空間，按照每平方公里1萬人的建設標準，有能力吸納30萬的轉移人口，緩解舊城區交通擁擠、住房緊張等問題。“節流”是通過優化城鎮空間布局，根據城鎮發展規律，科學編制城鎮發展規劃，引導城鎮有序建設，提升土地的利用效率。龍港鎮的經驗表明，城鎮居民集中建房的土地利用效率明顯高于農村建房，龍港城鎮居民建房比農村建房人均土地面積少1倍～3倍。因此，推進城鎮建設，吸引農村剩余勞動力進城，是避免土地浪費提高土地利用效率的必由之路。通過推進農村住宅樓建設，農村宅基地置換和流轉，舊住宅、舊廠區改造等措施，盤活存量土地。在城鎮建設管理中，嚴格遵循規劃，杜絕以往根據發展需要項目需求更改規劃的隨意性，堅持以規劃引導土地科學利用和城鎮合理布局，破解建設用地不足的難題。龍港鎮在2010年對總體規劃進行修編，全鎮控制性詳規覆蓋率達到89%以上，通過對土地利用的優化和管控，為城鎮發展預留了空間。

5. 夯實城市管理基礎，提升城市治理能力。隨著城鎮規模的不斷擴大，人口和產業快速集聚，建設等級不斷提高，城鎮管理的任務和內容日趨龐雜。城市管理是一項內容繁雜的系統工程，涉及了城建、綠化、環衛、環保、城管、安保、社保、工商、社區工作等諸多領域。所以政府城鎮治理能力水平關系到城鎮發展的方方面面，是提升承載能力的重要制度性因素。

（1）完善政府城鎮治理機制。管理理念創新，由“城市管理”轉變為“城市治理”，是提高政府城鎮管理和服務水平的重要措施。龍港鎮通過推進“公眾參與、共同治理”，推進公共參與城鎮治理的制度化建設，使廣大市民形成城市建設的共識，保障市民權益，改善治理效果。鎮政府不斷完善“自下而上”的城鎮治理機制，具體措施是，建立政府、企業、公眾的對話平臺。通過對話平臺實現鎮居民的知情權、參與權、監督權、索賠權等法律賦予的權利。通過定期的對話，及時發現問題，解決矛盾，增進政府、企業、居民間的溝通和理解。

政府加強自身組織機構的制度建設，推進管理重心下移，明確行政部門職能，將責任落實到位，構建全方位、無疏漏、快速反應的城鎮治理系統，實現對城鎮問題，例如：公共設施損壞、社會救助、應急突發事件、勞動糾紛、違章建筑、擾民事件、環境投訴等的全面覆蓋。

（2）智慧城市建設。城市管理中遇到的問題日趨龐雜和速變。以往的城市管理，主要憑借經驗和直覺判斷，屬于粗放型、模糊型的管理，受人的主觀因素影響大，隨意性大。這種落后的管理造成了許多問題看不到，許多問題被誤判，發現問題沒人管，解決問題不及時。龍港鎮大力推進智慧城市建設，將信息技術應用到城市管理中，初步建成了統一、完備、高效的城市信息管理系統。信息化的應用，構建了城市管理的“信息化網”，就城建、城管、治安、環保等多方面管理，實行全方位系統化精確管理，實現“網格化”管理，對問題精確計時定位和判斷，有效清楚管理中的“死角”和“盲點”。將城市管理中的問題“一網打盡”。

城鎮預警機制建設，是智慧城市的另一重要任務和優勢。現在城鎮運轉中的問題快速多變，越來越難以預測和控制，尤其是許多“突發性”安全事件的發生，造成極大的社會危害。在此背景下，實現預警管理尤為重要。龍港鎮努力通過落實部門職責，并利用信息技術，完善前饋控制，形成預警管控管理。通過收集和分析城市運行中的數據信息，預先判斷或定位可能出現的城市問題，在問題出現的臨界點前及時發現問題，及時采取糾正措施，將問題避免與萌芽階段，避免了“亡羊補牢”的巨大成本和社會危害性，確保管理目標的完成。

五、 結語

現階段，我國正處于城鎮化發展的加速階段，面臨的資源環境社會矛盾日益突出。尋求增強城鎮綜合承載能力的措施，引導我國城鎮全面、健康、穩妥發展，是實現可持續發展的重要保障。龍港鎮的經驗有重要的現實意義，為我國小城鎮綜合承載能力的提升，我國城鎮化的發展，提供了寶貴的經驗和借鑒。

參考文獻：

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基金項目：中國工程院重點咨詢項目（項目號：2013-XZ- 25）；國家自然科學基金重點項目（項目號：71133003）。

作者簡介：薛瀾（1959-），男，漢族，北京市人，清華大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為公共管理理論與公共政策過程；魏億鋼（1985-），男，漢族，山東省萊蕪市人，清華大學公共管理學院博士后，研究方向為城市可持續發展；孟延春（1966-），男，漢族，山西省太原市人，清華大學公共管理學院副教授，研究方向為城市與區域發展與管理；黃萃（1978-），女，漢族，江西省新余市人，清華大學公共管理學院副教授，研究方向為公共政策量化分析。

收稿日期：2015-06-08。