城市地下空間利用及制度研究

高忠等

摘要：隨著城市化進一步加深，城市地下空間開發利用與日俱增，開發利用體制與開發利用需求方面存在著矛盾。結合鄭州市城市地下空間開發利用狀況進行分析，指出隨著城市地下空間開發利用的進一步深化，需建立城市地下空間有償使用制度，并逐步完善，從而使鄭州市城市地下空間開發利用能夠節約、高效利用。

關鍵詞：城市地下空間，有償使用制度，解析結構模型

中圖分類號：TU984.113 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）07-0060-63 收稿日期：2015-07-03

隨著經濟與社會的快速發展，城市化進程加快，城市規模不斷擴大，土地資源緊缺，從而城市地下空間開發利用進入了一個快速發展的新時期。通過分析鄭州市在城市地下空間開發利用中存在的問題、現狀及發展趨勢，結合發達地區經驗，對城市地下空間有償使用制度進行分析研究，從而使城市地下空間開發利用健康有序、集約化發展。

1 早期鄭州市地下空間開發利用存在的問題

與發達國家及國內經濟發達地區相比，鄭州市在城市地下空間開發利用方面存在較大差距。鄭州市的地下空間開發建設在2000年以前一直處于發展初期，地下空間在功能用途上以人防工程、普通地下室、少量老地鐵隧道和過街隧道、污水收集系統以及分散布置的各類地下管線為主，其他設施不多。2000年后，隨著土地資源的減少及市政府對城市建設的大量投入，地下空間的開發利用才得到重視。其存在的問題有：

1.1 缺乏統籌規劃，造成資源浪費

由于缺少統籌規劃，絕大多數地下建筑屬單體建設，互不連通，不能充分發揮其作用，這不僅使設施的功用大大削弱，還造成地下空間資源的嚴重浪費。地下管線的鋪設由于缺少長期統一規劃，市民口中“鄭州鄭州，天天挖溝”的現象普遍存在，影響地面交通，同時也造成了資源浪費。缺乏多系統的綜合設計和城市空間豎向設計以及城市地下空間的發展規劃和建設規劃。

1.2 管理體制不順

在地下空間開發利用初期，地下建筑物以人防工程為主，地下空間資源開發的經濟利益不明顯，特別是在中小城市這種現象更為突出。因此，這個時期的地下管理權之爭矛盾較小，人防工程管理工作較為單純。隨著經濟快速增長所帶來的城市地面空間擁擠，地下資源的重要性越來越明顯，人防部門和其他地下建筑管理部門在地下空間的規劃、設計、功能、投資、經營管理等方面會產生一定矛盾。這種城市建設中“條塊分割、多頭管理、缺乏統一、職責不清”的弊端越來越突出，嚴重制約了城市地下空間的開發建設。

1.3 管理體系不完善

城市地下空間開發利用政策法規方面的研究、規劃和建設起步晚、不配套，法制不健全，執法難度大。人防部門的執法只能管理人防工程建設，對其他地下空間開發無權干涉，使地下空間開發中非人防部分隨意性較大。同時，各級政府因招商引資、政策性減免或異地配套等原因，使人防工程總建設量大大低于應配建量，嚴重滯后于經濟發展和城市現代化建設的速度，成為可持續發展的嚴重障礙。

1.4 智力支持不充分

主要體現在：技術規程不健全、不配套，技術更新速度慢，對地下工程結構和地下環境技術的研究不深入，信息化、自動化、智能化程度低等；專業人才整體素質不高、觀念陳舊、知識更新及再教育能力不足等。

2 鄭州市地下空間利用現狀及規劃

據統計，截至2014年8月3日，鄭州市機動車保有量約266.6萬余輛，市區機動車保有量約144.35萬余輛，小型汽車約125萬余輛。平時每天進入市區的外埠車輛約有10萬輛，節假日將近30萬輛。為了適應日益增大的交通需求量，必須建造新的交通設施，并提高設施使用率。在城市淺層地下空間已得到充分開發利用的情況下，研究開發利用深層地下空間是建設城市新交通網（深層地鐵和地下高速道路隧道）快速、高效、節地的最佳解決途徑。

鄭州市開發利用地下空間的必要性有以下幾點：第一，鄭州市已出現了“城市綜合癥”。人口密度越來越大，交通越來越擁擠，可用的土地空間越來越少。因此，如何拓展新的城市發展空間，推進鄭州市城市化的可持續發展，成為當前要解決的首要問題。第二，鄭州市已具備了開發地下空間的經濟實力。根據發達國家統計分析，當城市或地區的人均GDP超過3000美元時，就具備了有序化、規模化開發利用城市地下空間資源的經濟基礎。目前，鄭州市的人均GDP已達4400美元，已初步具備大規模開發地下空間的經濟基礎。國內外經驗表明，只有加快地下空間的開發利用才能有效緩解現代城市出現的各種矛盾，保證城市建設與資源、環境的可持續發展。

鄭州市地下空間規劃分為3個階段：2008-2010年開發規模170-230萬平方米，開發深度為地下0至-10m，局部0至-20m；2011-2020年開發規模920-980萬平方米，開發深度為地下0至-10m，局部0至-30m；2020年以后開發規模2000-2400萬平方米，開發深度為0至-30m。

2009年6月鄭州市首條地鐵開始動工，2013年12月28日正式運營，這標志著鄭州市成為中原第一個擁有軌道交通、全國第19個開通地鐵的城市。

鄭州市規劃建設6條地鐵，線網由6條軌道交通線路組成，全長202.53公里，共設置22個軌道間換乘車站。核心區軌道交通線網密度為每平方公里1.12公里，中心城區內線網密度為每平方公里0.47公里。

3 鄭州市地下空間有償使用制度構建及完善

3.1 完善城市地下空間有償使用供應制度

依據我國法律規定，地下空間所有權歸國家所有，其他組織、法人和個人均需要從國家和集體處獲得地下空間使用權。具體而言，地下空間使用權的獲得方式主要有出讓、劃撥和轉讓三種。

3.2 明確城市地下空間產權制度

由于我國實行土地所有權與使用權分離制度，因此，為保護依法獲得土地使用權的投資者的合法權益，在明確國家對地下空間的擁有權之后，還需明確地下空間使用權的主體、主體的權利范圍和責任義務等內容。但法律程序沒有對城市已經開發利用的地下空間明確其權屬范圍，也沒有對已經依法出讓地表土地使用權的土地，明確其地下空間土地使用權即地下空間權。

3.3 制定城市地下空間使用權登記制度

城市地下空間權利的登記可以從法律上明確城市地下空間權利主體對于空間的支配范圍，使得城市地下空間權人可以根據法律所限定的范圍依自己的意思對空間進行利用，享有空間上的利益，排除他人的干涉，從而實現對權利的保護。

3.4 地下空間開發的激勵機制

目前，一些投資人對開發利用地下空間的熱情不高，這不僅與地下空間的固有缺陷有關，還同城市地下空間的開發利用缺乏激勵機制密不可分。因此，引入財稅和金融方面的支持對于地下空間的開發利用十分必要。

3.4.1 聯合開發機制

我國香港地區的地鐵經營模式對于我們開發利用地下空間具有極大的借鑒意義。在全球地鐵普遍虧損的大潮中，香港地鐵始終處于盈利狀態。這種盈利模式被世界稱為“港鐵模式”。“港鐵模式”的亮點就在于其聯合開發機制，香港地鐵通過引入商鋪、廣告等渠道獲得巨大的收益，并且地鐵與物業綁定的開發策略也是香港地鐵盈利的關鍵。

3.4.2 財稅金融鼓勵

開發地下空間往往難度大、耗時長，這樣的事業需要財稅金融予以支持。金融的支持就是銀行提供無息貸款。對開發項目的政策支持主要有兩個方面：一是國家對項目的直接財政支持；二是國家對地方的財政予以支持。目前，我國不僅要處理好中央和地方對于地下空間建設的財政分配比例，還應減免公共事業中的賦稅。

3.4.3 政策支持

為達到地下空間開發的目的，地方應打破地方保護主義，吸收外來資金，制定相關政策，國家應當建立全國領域的政策。只有通過這兩種方式的結合，才能促進城市地下空間開發利用的繁榮。

4 結語

城市地下空間有償使用制度化，可以有效消除供求雙方的信息時空不對稱，實現在時間和空間上的資源轉移。能夠降低投資開發者在信息搜集和處理上的單位成本，節約社會支出成本，滿足企業當前和長期經營發展需要，提高資本的利用率及流動性，為企業財務戰略管理提供一種良性的保障機制。此外，可以為投資提供良好的環境與平臺，拓寬投資渠道，降低投資風險，給投資帶來正面效應，提高城市地下空間利用率。

參考文獻：

1.何芳.土地政策參與宏觀調控的作用.滬港經濟.2008.8

2.崔留森 邵麗 李超群.鄭州市地下空間開發利用問題研究.資源導刊.2012.2

作者簡介：

高忠，高級工程師，就職于河南英地置業有限公司，研究方向為房地產投資開發管理。

張興勝，就職于河南英地置業有限公司，同濟大學博士，研究方向為城市地下空間建設用地開發利用。

何芳，同濟大學經濟與管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為城市與區域經濟、土地經濟、土地評價、土地利用規劃、房地產投資、估價與策劃。